［编者按］2012年4月18日至19日，教育部政策法规司、教育部全国教育普法工作领导小组办公室和中国高等教育学会联合举办的《高等学校章程制度暂行办法》研讨培训班在安徽合肥举行。来自全国各类高校的近500名代表与会。我校纪委书记聂志强和发展规划处副处长彭江参加了会议并做了详细的会议记录。以下为根据录音整理的重要会议内容。

高等学校章程建设的制度保障和体制创新

教育部发展规划司司长 孙霄兵

主持人：各位领导，各位代表，大家上午好。《高等学校章程制定暂行办法》研讨培训班现在正式开班，这次研讨培训班的主要任务是“深入贯彻落实教育规划纲要，学习宣传和贯彻实施高等学校章程制定暂行办法，推动高校完善章程，建设现代大学制度”。改革是当代中国教育的主旋律，当今的中国教育正处在改革的风口浪尖，正处于改革的深水区和攻坚期，以高校章程建设为突破口，全面建设中国特色现代大学制度，是教育改革的重要内容，教育部2012年工作要点明确要求落实高等学校章程制定暂行办法，分类推进高校章程建设，促进高校办出特色、办出水平。推进高校章程建设是一项深层次的教育改革任务，也是学校教育制度的基础和核心内容。下面让我们以热烈的掌声请教育部政策法规司司长孙霄兵同志给我们做报告。

孙司长：各位领导，同志们，大家早上好。加强高等学校的章程建设是落实教育规划纲要在关于完善大学制度提出的重要任务，为了落实教育规划纲要的要求，教育部经过认真的研究和反复征求意见，在去年的11月以教育部第31号令的形式颁布了高等学校的章程制定办法。部党组对这样一项工作高度重视，不仅党组会多次讨论，袁贵仁部长还亲自召开座谈会听取意见，对章程的制定做出了很重要的具体指示。高等学校的章程制定办法基本成熟以后，袁部长又对办法颁布后的学习宣传与贯彻落实工作做了专门的指示和要求，我们召开这次培训班就是贯彻高校章程制定暂行办法的重要内容，刚才王司长给大家做了介绍，咱们培训班受到全国高校的高度重视，反映出大家对于章程建设与高度的共识。我们第一期是在深圳办的，所以我们从来的同志的名单上可以看到，既有教育部的直属院校，也有地方的本科院校、专科院校和高职学院，说明大家非常重视。今天上午是总的讲解，我先给大家介绍。

我讲三点意见。

第一、进一步提高对推动高校章程建设必要性和重要性的认识。

根据《教育法》的规定制定章程并依据章程管理是学校法定的权力，这样的权力它对各级学校都要进行管理。在高等教育法专门规定了高校章程的内容，对于章程具体内容又做了进一步的规定，那么这次我们在制定国家中长期教育改革和发展规划的时候专门写了中国现代大学制度这一节，提出要加强章程建设，各类高校应当依法制定章程，依照章程的规定管理学校。这又是进一步在教育规划里面明确做的一点。这些年我国高校改革发展的实践表明，促进高校科学发展，基本的经验就是要依法治校、依法办学，因此在这次培训班上我们还请了有关的专家就章程建设和依法治校的有关内容给大家做介绍。高校章程不仅是高校依法自主管理、实现依法治校必要条件—要依法治校要有条件，重要的条件要有章程，这个章程同时也是高校明确内外部的权力义务管理，促进高校完善治理结构科学发展，建设现代大学制度的重要载体。这是总的认识。

下面我讲几个具体问题：

第一，当前高校章程建设的现状和问题。

为什么制定高校章程暂行办法，首先推动全国高校进行章程建设，我们现在高校章程建设的情况怎么样？情况是不乐观的，甚至在很多高校是受到忽视的。在很多领导那里认为这个事情还没有提上日程是不重要的。我们现在的学校里边制度建设非常重要，但是很多学校还没有认识到，成天抓具体的事情，不重视制度建设，不重视章程建设。2007年我们针对全国高校章程建设的整体情况进行了一次调查，根据当时调查的情况—我们调查了全国各类的高校，加上在这些高校当中已经报送了章程的草稿和正在考虑起草的百分之十几，其中很多还有水分。只有百分之十几的情况知道要制定章程，知道章程的制定对于高校的改革发展具有重要的作用。教育部的直属高校七十多所也只有十来所制定了章程，此后我们就没有再进行调查。但是从当时的调查情况看，大多数公办的高等学校没有章程，也没有想打算制定章程。这一段时间也有一些高校制定了章程，制定章程是一些什么情况呢？已经制定的章程第一是基本的内容都按照高教法的要求写了，但是内容雷同的情况比较普遍，形式和内容雷同，这也反映在章程制定当中走形式，不讲内容的情况还是比较普遍的。

第二，对学校重要问题，特别是决策机制、领导体制缺乏具体的制度建设。

我们讲制定一个文件，管下面容易，涉及到书记校长的协调就比较难了。对党委和校长的关系分工权限决策过程缺乏程序性的规范和制度性的建设。

第三，内部治理结构的规范不清晰，缺乏自身特色，只有少数高校在章程中明确规定学术权力的地位和运行，民主监督的内容和形式，以及师生内容保障机制等。

对于内部的治理结构规定的不清晰。我在这里简单的讲一下内部治理结构。我们教育规划纲要在学校制定这一节专门写了一项。第40项，完善中国特色的现代大学制度，我们章程建设也是为现代大学制度的建设而服务的，那么大家会问什么叫现代大学制度？现代大学制度是怎么来的？我们说现代大学制度这个概念是这次教育规划纲要所明确提出的，是以党中央国务院的文件来规范的一个重要的制度，过去我们讲现代大学制度，是很多学者专家在讲，教育部的个别文件里也出现过这个提法，但是真正作为党中央国务院的一个文件提出来的重要制度，要求我们在所有的高校推进这样一项制度这还是规划纲要第一次提出。

现代大学制度有哪些内容呢？

1、完善治理结构。我们认为现代大学是有一个治理结构的，也可以说是内部的治理结构，但是实际上这个治理结构不仅仅是反映内部的情况，也涉及到外部，现代大学制度完善治理机构重在要处理学校四个方面的关系。

（1）党委领导。坚持完善党委领导下的校长负责制。党委领导和校长负责制是缺一不可的，从关系上来讲首先是党委领导，党委按照高教法的规定有明确领导职责，管方向、管干部、管大事。高等学校的社会主义办学方向是要党委来抓的。重要的四项通常讲的三重一大党委要管，如果不管就会出问题，我们有的学校有很大笔的贷款，几个亿的贷款，有个别的校长就自己作主了没有上党委，最后出了问题自己承担。干部也是党委要管的，党委除了管这些事情以外还要支持校长独立负责的行使职权。这个也是高教法的原话，所以我们在这儿讲。

（2）校长负责。校长要行使自己的行政职权，在高教法里边校长的行政职权做了明确的规定。

（3）发挥学术委员会的重要作用。有的人把它概括成为教授治学，实际上包括学术委员会。学术权力要发挥作用，按照纲要的说法，要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。充分发挥教授在教学研究和学校管理当中的作用，有两个充分发挥。学术委员会在学术建设、学术评价、学术发展中要起作用。教授在教学学术研究和学校管理当中要充分发挥作用，这个教学科研学术研究没问题，但是在学校的管理当中也要起作用。也就是说有一些权力，管理上的职责要交给教授去管，要探索教授治学的有效途径。

（4）民主管理。参与民主管理和监督，我们的教职工代表大会与高等学校章程制定暂行办法同时发布的是教育部和全国总工会发布的学校教职工代表大会的规定。所以我们一方面有个总的要求，同时对于教职工参与民主管理和监督，也出来一个规定，这两个规定是互相配合的。它不是决策机构，有的同志认为教职工代表大会相当于人大，这个看法是不恰当的，学校领导体制、决策机构，就是党委领导下的党委负责制，所以这样一些思路我们会体现在章程制定的程序当中。现代大学第一点是完善治理结构。这四句话提醒大家记住这个内容。

2、加强章程建设。

3、扩大社会合作。需要探索建立高等学校理事会或者董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。我们讲高校的社会合作这次规划纲要明确提出要建理事会或者董事会，这个理事会和董事会不是决策机构，跟教职工代表大会一样，它跟企业的理事会或者董事会不一样，它仍然不是决策机构，它是一个健全社会支持和监督学校发展的长效机制，是一种社会合作的机制。通过理事会或者董事会可以探索高校与行业企业密切合作共建的模式，推动高校与社会团结科研院所的资源共享，从而提高服务经济社会发展的能力。可以由学校自己设立，不需要报批，董事会和领事会的领导由学校自己协商决定，可以由学校的领导担任，也可以由政府的有关领导担任，也可以由企业行业的社会组织的成员来担任，也可以由社会的一些名流来担任。总之如何对学校有利就如何做，这也使学校发展有了很大的空间。特别是纲要实施以后有些学校成立了理事会或者董事会，效果还是不错的。这是现代大学制度的第三个内容。

第四，推进专业评价。现代大学制度学者们发表了很多的看法，究竟什么是现代大学制度也有很多的评论，教育规划纲要认为，专业评价是现代大学制度的重要内容，我们的大学是搞教学和科研的。用蔡元培的话讲大学是研究高深学术之机关，因此大学的发展、改革、质量、贡献要有专门的评价，这个评价不是任意的评价—现在我们对于大学的评价韧性很强，领导可以发表看法，群众可以发表看法，媒体可以发表看法，什么人都可以对大学进行评论，这个评论是可以的，他们评论有价值的意见咱们也是可以接受吸取的，但是这个不是对大学真正的办学水平和教学科研水平的考核性的评价。教育规划纲要认为，要鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科专业课程的水平进行评估，建立科学规范的评估制度，还要探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色的学校评价模式。就是要以专门的机构来进行评价，包括这种专门机构是社会上的中介评价机构，不是什么人都可以进行评价的。现在咱们的学校受社会干扰非常多，谁说一句话咱们心里就打鼓，我觉得今后要改正这种导向，我们学校自己如果说存在什么问题，我们可以通过制度建设和采取一系列的措施来解决，但是咱们学校的办学水平，学科专业课程的水平和质量要有专门的机构进行评价，所以要建立高等学校质量年度报告发布制度，我们希望越来越多的高校制定年度的质量报告，同时提高质量报告发布的水平，更科学的设立有关的项目。现在这个质量评价报告还是在各个高校自己发布的层面上，也许有一天教育部会发布一个统一的要求来规范这个质量报告，但是这个都是属于行业中的专门评价。现在高校受干扰的很多，我们觉得我们自己对自己要有评价，现在把高校作为社会上的事业单位，谁都想说两句，这个导向我认为也不正确。这是完善现代大学制度的基本内容，这些内容在新的规划章程里面，要按照规划纲要的要求进一步的明晰，过去没有现代大学制度的要求就不清楚，过去章程制定的问题是对学校和举办者的关系制定比较宽泛和原则，学校自主办学的责任和权限在章程当中很少提及。这里边又涉及到一个问题，我们这个章程制定出来以后算数不算数，今年两会期间有的两会的代表就讲，说你们这个章程颁布以后让各个学校制定章程，这些学校制定章程的时候就涉及到自己很多的权限，这些权限政府没有给我明确，我自己怎么写呢，提出这个问题，所以这个问题也是存在的。以前制定的这些章程就没有明确，只能把自己认为自己很牢靠的事情写到章程里边来，我们这次讲制定章程要经过政府核准的程序，这道程序就是学校可以提出要求，通过这个要求和政府、和主管部门进行讨论，进行协商，明确你自己还不清楚又特别想弄清楚的一些问题，可以通过章程制定来明确。

第五，过去章程制定问题，章程制定修改的程序缺乏统一的规定，质量不高，没有发挥应有的作用。

这是我讲的第一个大问题的第一点。

第二、章程制定背景。

通过教育规划纲要的颁布，大大提高了高校对章程制定的重要性和必要性的认识。在教育规划纲要颁布以后，我们的28所试点高校都要提出学校章程。在章程建设当中大家也提出了一些共性的问题，希望教育部提出章程制定的指导性的意见。我们积极开展了制定工作，反复征求了各省教育行政部门、高等学校和有关直属单位的意见，召开了三次部党组会议进行审议，因为对高等学校的问题大家非常重视，同时也非常敏感，要处理一系列的关系。这些关系把握不好，不仅章程制定不好，还会引发其它的问题，所以我们袁部长亲自召开座谈会听取意见，最后部里是下了决心出台这样的章程制定办法，把推进章程建设作为高等学校的体制改革的重要举措。人民群众对教育的改革寄托了很大的希望，但高等教育领域中如何推进体制改革是一个重要的问题。基础教育当中有很多的问题—择校、收费、教辅等问题，这些问题正在解决当中。高校中也有很多问题，比如说从外部来讲，高考改革就是一个比较大的问题；从我们内部一点来讲，咱们学校的内部体制改革，学校制度的建设也是一个重要问题。但是我们现在走出了这一步，通过章程作为一个抓手来进行突破，所以部里在纲要颁布一周年的时候出台了章程制定的暂行办法，应当说在全社会获得了好评。很多大小报纸都进行了报道，这些报道反映都很好，现在关键是如何把具体工作做好。

第一，彰显了教育部落实规划纲要推动高等学校管理体制改革的决心。通过章程实现自主管理，落实学校的办学自主权。

第二，不是要包办学校制定章程，而是给广大高校制定章程提出指导性和规范性的文件，要指导大家如何制定章程，也要同时告诉大家如何规范的制定章程。这个规章意义全国2700多所高校都要启动章程的制定，都要依照章程进行管理。因此我们讲这个办法的出台是高等教育界的一件大事，有的同志说也是具有里程碑意义的一件大事，从此群众的高等学校就走上了以章程治校的道路。体现在学校内部就是以章程治校，章程在学校具有至高无上的地位，学校的一切工作都要从章程出发，章程是凝聚着国家的法律、政策、文件和学校内部的共识，今后我们学校工作就可以按照章程积极主动的工作。

第三，制定的暂行办法还有利于进一步明确章程的法律地位，使章程在实践当中产生作用，减少外部对学校的非法干预。高校是社会组织，是事业法人，这样的事业法人的组织如果是符合法律法规和规章的规定，就应该得到法律和制度的尊重。

第四，章程制定办法的意义在于，有利于推动高校总结经验，提高管理水平，也对没有制定章程的高校产生推动作用。

第三、深刻认识章程建设对促进高校改革发展的重要意义。

第一，大家要认识到章程是现代大学制度的基础。从有大学的那一天就有章程，没有章程就没有大学，大家可以从中世纪的大学到十八世纪、十九世纪的现代大学以及到今天，这都是有了章程才有大学，中国在清末就产生了三个大学章程。应当说章程是现代大学制度的核心特征，没有章程的大学还不是真正意义上的现代大学。

第二，章程是依法治校的重要依据。咱们国家的法律法规规章，党和政府的要求很多，今天有，明天有，后天还会有，过去也还有。这么多的文件内容要在我们学校里面把它化为自己的语言、自己的要求，要适应学校自己的特点，我们要把这样的一些党和国家的要求化为自己的营养结晶，这个结晶就是你学校在国家的规定基础上产生自己独到的有价值的制度，不是千篇一律的制度，所以我们讲章程就是有特色的制度，管现在、管将来，我们现在的国家关于高等教育的方针政策已经基本上成型。我们有教育法，有高教法，还有相关的很多规定，这些规定我们学校要把它提炼出来，集中起来，最后加以实施。我们就需要有个章程，通过章程实现我们学校的法制化、民主化，以后我们管理学校就依据章程进行，而不是仅仅靠领导人的指示，靠学校的文件。

第三，大学是推动高校发展的基本保障。

所以我们的章程应该存在学校的历史，体现学校的理念，明确学校发展的思路，铸成具有自身独特内涵的大学精神和气质，我们要把大学的日常工作上升到精神层面、制度层面，现在我们说不出来。这样就很难追求崇高的目标，我们这个涉及到对大学的作用和价值，大学一方面要适应社会经济、社会发展，同时又要引领社会，我们这个社会现在是市场经济，存在着很多的问题，谁来纠正社会上的这些问题，谁来引领新的时代风尚，当然我们党和政府有很多宣传机构、文化机构，但是对一个社会形成真正的有影响的文化引领和价值引领，大学要发挥很重要的作用。有了大学城市的面貌就不一样，有了一批具有崇高追求的知识分子，我们就要通过章程把我们的大学打造成为一个精神的高地，文化的高地，要让我们的章程使大学里面的知识分子以章程为荣。

我说的第二部分是：推动高等学校章程建设要紧紧依靠制度保障和体制创新。

第一，明确鼓励支持高等学校以章程建设为统领，健全内部治理结构，落实办学自主权，形成管办分离的新型高等教育管理体制。高等教育事业的发展关键在改革，这是中央在教育规划纲要提出的一个重要思想，教育要发展，关键靠改革。高等教育的发展关键也靠改革。我们改革靠什么，我们就要通过章程来推动，形成一个新的管理体制，高等教育的体制里面有很多问题，有办学体制改革，有管理体制改革，有学校制度建设，那么我们首先要做好高等教育的管理体制改革，就要形成以章程建设为统领，推动形成管办分离，甚至是管办评分离的一个高等教育的管理体制。高等教育管理体制改革就是以管办分离，或者管办评分离为目标。

第二，章程在高等学校制度当中要有核心作用。今后所有的学校的规章制度的建设都要从章程出发，我们学校现在有很多规章制度，后勤处有一套，学生处有一套，教务处有一套，这些制度有的比较好，是相互配套，相互协调，相互连通的，有的可能在价值准则上就不一致，出发的目的就不一致。

第三，章程暂行办法制定当中提出了章程建设的基本原则，其中提出了总的原则，不能制定出问题。就像我们这次制定规划纲要，要不要制定？有的人就说不要制定，教育部的领导说很好。怎么改？有的专家就讲，说还费劲制定教育纲要干嘛，西方的教育好得很，直接照搬就行了，也有说西方的教育制度差的，还有说教育部说不需要制定，应该让全国人大制定或者民主党派制定。

1、把握思想政治的原则，或者说法制的原则。依法以中国特色的社会主义理论体系为主，把握社会主义办学方向，遵循法制统一的原则，将依法自主的理念落实到规范当中去。要在思想上、政治上、法制的统一原则上把握住，不要号召大家制定纲要还制定出问题。

2、强调改革的原则，不要把纲要的制定作为保守的原则。杨振宁说中国需要的人才绝大部分人可以培养，但是顶尖的部分人才是中国大学培养不出来的。这我们也在反思中国的学校问题到底出在哪里，说我们没有钱，说我们没有仪器，大家看来看去我们高校的差距主要差距在两个方面：一是人才的差距；二是制度的差距；我们的制度还没有充分发挥学校教职员工的积极性、创造性、独创性，培养优秀人才、拔尖人才的环境还不太好，我们要通过章程解决这些问题，要解决几个实实在在的问题，而不是糊弄人。所以我们大家都很聪明，现在又有钱，党的领导也很好，为什么就出不了成果和人才，我就觉得很奇怪。优秀的人才到哪里去了？今年毕业680万人，大家关心的是这些学生找工作的问题，没有关心他们成才的问题。都到美国去了，都到欧洲去了。所以高校制定章程要体现改革，而不是过去文件的汇编。

3、体现自主的原则。学校要自主，教育管理机关要有突破，突破新的思维和胸怀来对待高校制定章程，不要怕人家挑战你行政管理的权力，所以在高校章程制定当中要反映高等教育法所体现的七个自主权，这是都可以的。要符合法律的原则，要和行政管理部门协商，要同意。现在我们在听取高等学校关于自主权的落实问题，有的高校提出我不想按照现在的招生体制进行招生，我要自己到学校选拔好的学生，这个可以不可以？我认为从法理上来讲这个也可以，西方的学校不就是这样选择的，也不一定非要通过高考，也不需要保送自主招生的形式，但是行政管理部门要认可你这个做法，你这个自主权要得到认可，要在章程里边经过核准，这个大家就可以去跟行政部门谈，有的行政部门认识水平高一点也许就同意，有的不一定认识到这个重要性就没有同意，总之就给大家提供了一个机会，可以去探讨很多重要的事情。通过制定章程的机会变成落实和扩大学校自主权的过程。

第四，规范高校章程重要内容。

1、高教法规定的内容。

2、自主权的内容

3、完善现代大学制度建设的内容。

这三个大的内容你要写上，你不写核准的时候就觉得缺了一部分。我们不是说包办大家写，而是告诉大家应该怎么写，你如果知道不写也可以，突出其他方面就行了，这也可以，但是你要知道其它会有一些什么要求，什么做法。

第五，明确章程制定程序。

1、章程怎么制订，有的学校还没有开始制定就开始扯皮了，学校要从综合的起草组织来进行。

2、采取开门立法的办法，广泛征求意见。然后要经过教职工代表大会的通过审议，教职工通过以后经过校长办公会议的审议，最后通过党的委员会审议决定，这个章程校内的程序就完成了。

第六，在制定当中涉及一些问题。

1、政府部门如何参与。提出处理高校与举办机关主管部门的关系，高等学校的章程是公共规则，不是学校和政府部门之间的合同，首先是个公共规则，因此国家的教育部要制定一个规章来指导这个工作，要遵守法律法规的规定，是要遵守一些原则，也包括一些具体的规定，所以是公共的规则，这个公共规则就决定了高等学校的管理部门可以适当方式参与，政府和学校一起参与章程的制定没有问题。

2、参与过程也是协商过程。大家可以讨论哪些事情是可以由你这个学校来做，这个要由政府牵头，如果有这样的情况当然也是很好。

3、主管部门认可自己高校章程制定当中做出的规定。

第七，创设章程核准和监督保障机制。

1、对章程的核准我们也进行了规定，原来对章程的核准是批准机关对于学校的章程进行核准，全国的高校都是教育部批的，是不是教育部对2700多所高校都要核准，我们想一部分放到省里去，省里的学校省里核准，教育部直属院校教育部自己核准。

2、大家还会提出把学校的章程报到省人大讨论行不行，报到有立法权的市人大讨论通过行不行，我们觉得这个和高教法所规定的章程核准的机制不矛盾，但是你还要经过教育部的核准。

3、推动高等院校制定核心环节，大胆实践，勇于创新。

（1）明确重视，学校统一思想。

（2）政府和主管部门统一认识。

（3）统一社会各方面人士。向制定章程问题上形成共识，并且各部门具体的支持学校。

其次要推动章程的建设采取适当的方式和路径。

1、如何组织2700多所高校进行分类制定还再研究。

2、选择一批具有改革意识的高校作为章程的试点。

3、解决一些重点问题。学校难点、热点、历史遗留问题要在章程里面敢于碰硬、加以解决。

4、推进章程建设要和依法治校相结合。依法治校需要方方面面的制度建设，以章程建设为核心的各种规章制度的建设，包括保护学生和教师的合法权益。建立省属制度的建设，这个方面也要做工作，从政府来讲要体现学校权力为本的精神，从而形成依法治校、总体改革的局面。

推进章程建设将会成为未来一段时间我国高等学校体制改革的重要内容，我们相信经过高等学校的努力，在党中央国务院的领导下，在各级省党委政府的领导下，我们高校章程建设一定会取得良好的成绩。我就跟大家先汇报这些，有不当的地方请大家批评指正，谢谢大家！

大学章程建设的问题解读

教育部法制办公室处长 王大泉

谢谢司领导给我这个机会，也谢谢在座的领导和专家们听我汇报，我今天给大家汇报三个方面的内容。

一、制定章程要处理好的矛盾问题。

（1）如何处理好理想与现实的关系。办法是基于教育发展的现实与需要，大学章程既要有现实的目标，既要包含大局的理想，又不能突破法律制度环境和发展状况，任何制度的创设都不能脱离现实的需求，高等大学章程建设与我国发展相结合，有特殊的政治体制和教育管理体制，有特殊的历史文化传统，特殊的社会发展阶段，与西方大学不同的路径与背景。西方大学的章程能搬到中国用吗，这是显然脱离的，要讨论到很多的政治体制，很多专家一说大学章程的时候，就把校长负责制作为一个靶子，说这个东西不改革怎么制定章程。这个脱离现实，也不符合现实，这是个具体完善和发展的过程。我们现在的高等学校处在新的发展阶段，此前的高等教育可能是资源匮乏的发展，高等学校主要是征资源，以后高等学校随着高等学校拨款体制的建立，我们标准已经大幅度提高，之后的高等学校不是资源式的发展，而是内涵式的发展，管理本身就会产生效益。

（2）章程的形式与内容处理共性与个性的关系。过分的强调统一避免不了雷同的现象。章程内容既有共性反映个性的方面，也有共性遵循个性的方面。所谓共性中反映个性，我们有些共性的问题，比如校名，大学肯定要写校名，肯定有共性。包括你学校内部的组织机构的构建，包括学术的质量监控控制体系和学术评判标准，有自己的个性，但要遵循法律规章规定的共性标准。如何在制定过程中凸现学校的个性和提高，要在统一的基础上进行自主的制度设计，总结归纳学校的特色与发展空间。个性来源于共性的深刻认识，深刻认识到共性的实质，比如目标与属性，基本的价值，在此基础上大家的章程才能凸显个性。某种意义上高校章程应该成为在学校内部关系层面规划校园秩序的一种组织法，学校内部的组织框架章程要给一个清晰的表达，在权力的保护方面要成为彰显权力法定、权力有限的权力法。

（3）如何处理好自由与制约的关系问题。学术自由是大学的灵魂，章程的目的就是使大学获得一个自主办学的空间，在学校内部形成学术自由、研究学术自由的空间，但是章程同时自我约束和监督机制。实际上学校对自主权的理解常常出现偏差，如果超越法定的权力边界，自主权也有被认可。因此学校充分实行自主权的前提，应该是依法建立自我约束、自我监督的机制。章程根据国家和法律的相关规定划定学校自主权的边界，有些空间是需要依法细化的，不能超越上位法规定的，有些则是学校自主实施的。最近最高人民法院发了一个司法的案例，一个学生告学校，说我四级没有过，没有授予我学士学位，那么学生提出来这样的规定本身是不是符合学位法的规定，没有作这样的细则性规定，最后教育部也提出了意见，对这样的规范属于学校自主确定学术标准的范围空间，是可以尊重学校的自主权的，等于四六级规定，为什么这样讲，说学生成绩优良的是可以授予学位的，给一个学校的解释空间，这个是属于成绩优良的范围，在座的学校也会有规定，学校规定受到记过处分的就不授予学位，最近最高法院有这样的案件，我们部里面明确表态不支持学校笼统的说不授予受过记过以上处分的就不授予学位，这是说如果这个学生因为考试作弊，剽窃抄袭你学校可以说不授予学位，为什么这个解释变了。按照学位法的原则规定，学位是衡量一个人学术水平的标志，不是衡量一个学生各种素质的标志。因为高等教育法规定学生毕业的时候，学校要进行德智体美全面考核，授予学位只是学位授予的标志，学术水平要有学术能力、学术成果、学术道德来考量。在制定章程的时候肯定要考虑法律的基本原则，将来如果学校章程制定好了，法院审大学的案子也很难审，因为没有依据，实际上这个在司法审查中是不符合司法审查的规范的，下一步司法机关在审查这样案例的时候，要尊重大学的章程，大学的章程如果对此做出规定以后，只要是审查经过核准的章程，也可以成为司法机关判定我们学校行为的依据，所以这个也是一个自由与制约的关系。

（4）如何处理好守成与创新的关系。在起草章程的同志也很困惑，从哪儿创新，突破什么，章程突破首先要有创新依据和原则，要有高教法规划纲要办法和依据，充分利用法律政策给予空间，深入解释法律和政策条文，根据法律政策确定的原则在具体制度上选择创新。学校治理结构和方式上的突破，学校内部治理框架上的突破，学校管理体制的整合等等。有很多学者提出，章程解决不了政府和学校的关系章程就没有意义，这个观点有点偏颇的，政府和大学的章程固然需要解决，但是学校内部的事也需要重新梳理一下，这是一个内部梳理的过程。

（5）如何处理章程内容是简还是繁的问题。这个有不同的争论，国外一些大学章程动辄几十万字，细致入微的有，规定简略的也有。但是国内大学章程很少超过一万字。据说上海交大报了两万多字的章程到教育部，最后被教育部修改成几千字。章程既然规定学校的重大事项还是以简略原则为宜，为进一步改革和具体细化保留空间，可以采取磨合的态度。但是问题出来了，如果过于原则的规范在执行中一定面临解释和操作的问题。可以起到宣言的问题，但是这个章程是不好弄的，不能作为具体问题的规则，我们一个建议，章程在重大问题上，具体细节上，做到有效的制度安排和规定。如果单纯的理念表达是难以产生实际的作用和影响，比如关于学位受理的规定，零七年搞了一些章程的调研，报上来五百多个章程，我全部都看了一遍，没什么印象，大家所有的内容都是似曾相识的。如果章程规定原则性的话，最后的结果章程还会难免千人一面的。原来财政部的学生跟我讲，他到澳大利亚学习，学习以后选择学位课程，老师给他留了作业让他在两周内看40本书然后写内容提要，他说我的英语水平看不完，能不能延期，老师不同意，过期不交论文就做不及格的处理，这个同志也很执着，跑到学生会申诉。这个学生会真是为学生服务的，学生会有律师，律师看了以后说这个老师确实有问题，对于非英语母语国家的学生两周看这么多书是不可能完成任务的，结果学生会的律师出面找到学校的老师，最后给这个学生延期了两周。他回来以后体会特别深，在中国大学可能吗？我说可能不太可能。但是我们学校那种管理的体制可能没有人替你去说话，这是一个章程。如果大学表现以学生为本，这个原则落实在制度层面，没有制度层面做保障的理念是空设的理念。我在这个过程中听到一些反映以后我的建议还是写具体一些，使制度创新有新意，看了以后确实表明制度上有推进。

二、对办法有关章程内容规定的解读。

办法关于章程内容的规定是一个框架，是指导性的，其中包括了章程必备的内容，也有学校可选择的内容，但无论是必备的还是可选择的，办法只是给出了框架，具体的内容还在于学校根据实际自主确定。

办法第二章共规定了9条，涉及法定内容、自主权内容、现代大学制度需要的内容等三个层次。

章程的法定内容：办法第七条对高等教育法第二十八条的内容做了进一步的细化，以明确其内涵。关于名称、校址：学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；要体现学校资源的完整性；

关于办学宗旨：学校的机构性质、发展定位、培养目标、办学方向。公办学校应当明确自身作为事业单位法人的公益性、非营利性的组织属性，明确自身的发展方向，发展定位。

办学规模：经审核机关核定的办学层次、规模。规模按照学校的基本办学条件，可以招收学生的数量。涉及到学校自主权的问题，学校在主管部门核定的招生规模内自主确定招生的方案。但法定的授权和学校权力平衡的问题，我学校可以在核定的招生规模之内定自己具体的招生数量，不能超过这个规模，核定是一万只能承担一万人。

学科门类的设置：学校的主要学科门类，以及涉及调整的原则、程序。学校已设置的主要学科门类，重点发展的学科门类，优势的学科门类，学校自主调整设置的学科。在权限范围内资设博士硕士学位点，要明确设置原则、决定程序。学校应该可以按照社会人才需求，新增学科，设立交叉前沿学科，但是要有自我约束的机制。新生达到何种条件可以招生，如何考核评估等等。有个著名大学法学院的教授很抱怨说，本来法学培养方案是三年，后来变成两年，说我们法学院都不知道，他说我们认为两年培养不出来。但是在这样的决策过程中没有体现教师的意见，没有体现法学院的意见，后勤认为三年支撑不了，就说两年吧，多招点学生，学校这样的原则性规定谁来定，制定规则是什么？你的专业设置确实有严格的评论标准。你是有制约信息制的，将来设立新的交叉专业也可以到教育部备案，获得个别授予的学位。这个学校的专业设置是这样的，规则很清晰，很多自我约束机制。将来新设的专业直接在教育部门备案就可以了。新设的项目审批环节是很长的，当你把项目批下来以后可能最佳的培养周期已经过去了。学校能不能自主设置？我可以设置新的方面，这个专业有设置标准，有设置程序，教育部门也做个突破，你有这样的程序以后就可以用备案制，这是学校的制度互动过程。你要的自主权乱设怎么办，学校首先解决我不会乱设，我有自己一套制度的控制体系，相应的规则，这样形成制度互动的规则。

教育形式：学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同的教育形式的性质、目的与要求。目前高校的办学形式复杂，各种全日制与非全日制、学理与非学理、中外合作等在学校内部并存，在职研究所考生、远程教育学生、各种培训班等等。学校教育形式要符合学校自身的发展规划，因此章程中要明确各种高校形式在学校教育中如何实施，实现怎样的教育目的，如何体现数量的整体要求等。实践中有的高校已经滥用，院系乱招生，学校难于或者没有情况。因此，学校应当在章程中公示各种形式。前一段时间很多培训班假文凭，说我这个培训班是某某大学办的，骗了一批学生，领导人就批示，这个东西要查。学校本身的规则是不清楚的，你怎么利用好自己的办学资源，这个学校是自己需要有自主意识的，教育形式这么飞机，要写清干什么，为什么举办这样的教育形式，想实现什么样的目的，你不能说我办培训班就是为了挣钱，你总会有教育的目的和要求，你可以说适应社会需求，在适量的范围内跟社会合办收费性的培训班，但是章程要明确办班的原则。

内部管理体制：学校的领导体制、法定代表人、组织结构、决策机构、民主管理和监督机制、内社机构的组成、职责、管理体制；这项是原则性的要是，与章程制定办法第九条、第十条基本相同。有专家讲高校内部存在着政治权力、行政全力等四重权力框架，如何运行权力规则，明确权力的承载，这是章程的重要内容，按照事业单位改革的总体要求，完善法人治理结构。高等学校组织目标和企业是完全不一样的，这是以培养人创造知识为目标的，这怎么科学的安排制度框架，怎么权力保障科学运行，很多地方讲到说行政化的问题，讲到去行政化的问题，这可能不仅仅是校长行政级别的问题，更在于学校内部体制机制的设置问题，当一个课程化的体系必然要行政化，但是破行政化可能是学校内部的治理结构怎么符合学校作为一个教育主体的需求和特征，这是需要学校在章程中做创设的，这个学校领导都是有智慧的，关键怎么把智慧呈现在具体的规范中，呈现在文本中。

经费来源、财产财务制度：学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法。高等教育实行以举办投入为主，受教育的合理分担教育成本，学校设立基金，接受社会捐赠等筹措经费的体制。这句话和高等教育法所规定的大学经费筹措体制不太一致，我们也可能按照纲要的规定提出修改建议，这也表述强调了受教育的义务，主要有分担教育成本的义务，突出了学校设立基金、捐赠的方面，学校对高校中财政经费、学费收入，以及接受捐赠，学校自筹经费建立不同的相对管理体制，这个是学校可以体会到这样制度创设的空间。比如公益性的基金可不可以统一管理和使用学校的非财政性经费，学校捐赠的规则也应当明确。

举办者了解学校之间的权力、义务：学校的举办者对学校进行管理和考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办的投入与保障义务。公办学校的举办者都是政府。高校的举办不限于国务院和省级政府，教育规划纲要办学体制改革包括公办学校的办学体制改革。办学的关系组成应该包括：一是实现举办者的办学目的，公办学校为国家培养人才，不同层次的高校承担的责任也不一样，举办者的办学目的决定了学校办学目标与规模，举办者对学校是否符合要求就会有考核和评价的权力。所以我觉得说学校和政府，政府不管学校了，说让学校自由发展，这不符合法定的制度框架，公办高校的举办者是政府，政府作为举办者办这个学校的时候一定有举办者的目的。中央人民政府举办一些高水平的大学一定有自己的目的，要帮全国培养人才，要引领高等学校的水平；地方政府举办高校也有自己的目的，地方政府如果有能力实力的话，也可以办成一个世界一流水平大学，这是举办者的目的，他一定会对学校有考核的权力，怎么说政府完全脱钩，这不符合法律的现实。举办者如何遴选学校管理者，这也是章程要规定的。举办者投入与保障义务按照法律规定，举办者要保证学校的办学需求，提供相应的教育经费。章程明确举办者按照办学规模拨付经费，这是举办者的义务，举办者有义务和需求提供科研经费、办学地点等必要的保障措施。

章程修改程序：章程修改的启动、审议程序，以及权力的归属。章程作为学校的基本规则，要稳定它的重要方面，因此章程的修订应当慎重，不能朝令夕改。像宪法一样，宪法是不可能朝令夕改的，一定有一个非常严谨的缜密的修订程序，谁有权提出动议，怎么规定如何审议。在修改的时候怎么做，像法律修订一样，章程的修订同样经过民主协商。如果章程用的话在执行中必然面临解释权的问题，这要把制度想好。如果出现意义是不是可以调整核准机关最终解释，这有自主确定的过程。你可以考量谁做解释，如果大家觉得学校里所有的机构解释都不好，你也可以规定如果出现争议我们可以提起核准机关来解释。因为很多文字表述话是这么讲，但是理解有不同的方向，包括法律有解释的空间，什么叫自主性都需要解释。

其他必须由章程规定的事项：学校的分立、合并及终止事由，校徽校歌等学校标志物，学校与相关社会组织关系等，学校认为的必要事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

一是学校的分立、合并及终止事由。现有大部分学校的章程对此是没有规定的，但是高校作为独立的法人在理论上是存在着终止的可能的。此外，学校的分立、合并在政府的主导下已经进行过实践，当时学校只是执行者，但是作为独立法人，在分立、合并这样的事项上应当要有决策的程序，要有意思表示。

二是学校的标志物。包括校歌、校徽可能还有校旗等，这些具体现学校传统、文化和特色的重要标志物，应当在章程中确定下来。

三是学校与相关社会组织的关系，如学校为与企事业组织建立紧密合作关系，设立的学校董事会等机构，与其他组织共建重大项目等，学校认为这些关系，涉及到学校的治理结构和制度框架，都可以选择在章程中做出规定。

四是办法明确的一些学校章程中应当包含的重大事项。主要是根据建设现代大学制度的要求，补充的一些重要内容。

（1）开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务。

（2）设置和调整学科、专业。

（3）制订招生方案，调节系科招生比例，确定选拔学生的条件、标准、办法和程序。

（4）制订学校规划并组织实施。

（5）设置教学、科研及行政职能部分。

（6）确定内部收入分配原则。

（7）招聘、管理和使用人才。

（8）学校财产和经费的使用与管理。

（9）其他学校可以自主决定的重大事项。

关于高校领导体制，党委领导下校长负责制的具体实施方式：

一是将法律的原则规定具体化，进一步根据本校的实际增加实施细则与意见，建立好议事规则、决策程序。

二是可以明确议事规则和决策的程序。法律规定了决策的事项，但这些事项如何提交会议讨论，如何审议、如何决策，如何实现决策的民主科学等等，还有很大制度建设的空间。

三是明确党委会与校长各自的职权范围。高教法明确党委统一领导学校工作，同时也明确要支持校长独立负责地行使职权。因此办法规定章程对于如何保障校长职权的行使也要进行制度安排，如高教法第四十一条规定了校长职权中包括了拟定权、提名权，实际上是党委决策的必经程序，要落实法律规定，在章程中要具体解决重大事项的程序问题。

关于学校的内部治理结构：章程明确学校组织框架，也就是描绘学校的组织框架图。学校应该根据尽量的精简机构整合职能，达到最高的管理职能，学校通过制订章程树立内部结构，作为自我的评估与反思，怎样最能符合学校发展的需求，比如学科融合与交叉的趋势，实现管理的辩解，这恰恰是学校需要思考和发挥智慧的地方。因为高等教育法做了充分的授权，学校自主规定内设机构。学校有自己的特色，你的内设机构怎么符合办学需求，学校可以做具体的规定。内部机构学校可以根据学校实际，有利于推进教授秩序、民主关系，来设置学校内设的机构。

关于学校管理体系的构建：维护学术的独立性是高等学校的重要特征。学术权力体系的构建与监督，也是高校章程建设中可以有所突破和创新的领域。

在高教法规定了学术委员会，但是学术委员会职能规定得比较原则，没有组成和运行的规则。而学校中的学术组织还有很多，有法律依据的学位评定委员会，以及教学指导委员会等等，但是学术权力的行使是比较分散的，各自的规则并不统一。因此，能否将学术委员会作为学校学术管理的最高机构，让学术委员会承担学术规划、学科建设、学科评价等职能，监督学术道德，同时顺利与其他学术组织的关系，如学术委员会下设若干个委员会，由学校委员会最终处理学校内部的学术争议等等。此外，还向专业设置这样的问题上，要在章程中保障学术委员会独立行使判断或决策的权力。

章程要明确学术评价的具体原则。学校有自主制度学术标准的权力，但自主是有限度的，最高人民法院认定学校可以就学术要求提出具体的标准，但是基于对学校权力的尊重。学位条例规定学生成绩优良，学校可以对此做出细化和描述，在学位授予的具体原则上要有理念，也要有操作性。

明确学术权力的边界与行使、监督规则。

维护学术管理体系的维护构建也是高校当中可有突破、有创新，我觉得也是有特色的一个方向，规定的学校有学术委员会，规定学校法定机构除了党委校长就是高校的学术委员会，高校学术委员会规定的职责比较原则，没有组成和运行规则。而学校中的学术组织还是很多，怎么有自己的运行体系，这也是保证学校行政权和学术权相分离，而且相互有点制衡的关键问题，学术委员会可不可以成为一个承担学术规划、学术建设，监督学术道德，捋顺学术组织的最高机构，保障学术委员会独立性质判断和决策的权力。这是一个学校可以考量的问题，学术委员会能干些什么，怎么干，这里头涉及一个学术自由评价问题，我们说学术自由是一个理念，是一个学校基本的办学特征。如果只在理念层面是不解决问题的，他需要在制度层面对学术自由进行一个保障机制。怎么来保障学术自由，怎么保障学校的学术共同体在学校中能够充分的发挥作用，这是互相分类的过程，这也是制度重组的过程，也需要明确学术权力的边界与行使的问题。

关于如何体现以人为本，办学理念的问题。章程要突出学生在学校的主体地位，要明确目的。管理是为学生老师们提供服务的，不是以便利和严格为目的的，而是更好促进学生的发展，有利于教育目标的实现为目的，这是章程办法中规定学校章程要体现以人为本的原则，要保护学生的权力。实际上反过来这需要具体的设计很多制度，包括学校管理制度的重构和判断。其中就涉及到就业合同的问题，你毁约学校是不会发新的合同的，这学生签了三方合同以后找到了新华社，对方的企业已经同意了，而且已经解约了，就让学校盖章，学校就不盖。学校解释说就业率统一的问题，你老是变来变去没法统一就业率，第二说如果老让学生违约，用人单位会对我有负面印象，下次不要我的学生了，这样的解释靠得住吗？实际上第一个问题说你学校的就业指导中心是为学生服务的，你如果不提供服务，这个学生也就失业了。前一个合同已经解约了，法律上不理解。二是从学生的管理方面出发，没有考虑到学生的权益，他说你不盖章就失业了。我们的就业制度不是为学生就业服务的，成了阻碍就业的原因了，这剥夺了学生的就业权。这涉及到学校制度理念的问题，是不是为学生服务的原则，师生出了问题我们可以保障就业机制，包括学生的就业制度。

学校章程不可能规定所有的事项，但是要建立理性的原则，公正的程序意识，使当出现具体规则难于解释，或者出现争议的情况，或者出现对学生、教师不公平的事项时，章程的规定可以援引作为对原则方向进行判断的依据。就像宪法修正案把“国家尊重和保障人权”写出宪法一样，它不会带来直接的行为规则，但是能够指导行为规则的确定，能够帮助我们判断事务的正确与否。那么不尊重人权或者践踏人权的方式和方法就不能被继续视为合法合理。这也就引发了行使诉讼法对非法或者证据的排除。国家法治的进展，也应当反映在引领文化的大学之中。

下一步的工作设想孙司长已经介绍了，我就不多说了，谢谢大家！

主持人：刚才大泉同志从两个角度对如何制定好一个有特色、有质量，能够解决实际问题的学校章程谈了一些自己的看法，解读了章程的有关内容，我相信对各位起草制定好本校的章程一定是很有帮助的，非常感谢在校的各位校长、各位代表的聆听。今天上午的会议到此结束，谢谢大家！

中国科技大学关于现代大学制度建设的思考与实践

中国科学技术大学发展规划处处长 齐微

尊敬的黄司长，尊敬的各位老师，各位领导，下面我代表中国科大向各位汇报我们学校的工作，我就结合我们学校自身的做法请大家批评指正，主要是三个部分。

第一，教育体制改革试点情况。

中国科大参与国家教育体制改革试点有一个大的背景，我们学校自身的发展历史，中国科学院的背景。因为科大自从五八年建校以来，就是八个字的建校方针“全院办校，所系结合”。实际上这么一个背景我们认为在体制机制方面的创新，在当时是个创新，在今天也是个传承。从我们参与体制改革，参与在学校发展，在做自身学校规划的时候，我们也始终一个长期的命题—如何来把这八个字赋予它新的内容，探索它新的形式。同时科学院在2010年提出了“创新2020”，对办好中国科大、发挥教育职能提出新的要求。在这样的背景下中国科大自身也是加快建设世界一流研究型大学的目标。为了实现这个目标在体制机制方面进行创新是不可或缺的。

在这样的背景下，我校积极参与申请教育体制改革试点，总共获批了七个项目，四个方面。分别是：实施基础学科拔尖人才培养试验计划；以科研国际化带动人才培养国际化；构建学术权力和行政权力协调互动的现代大学制度；改革创新型大学学术绩效评价制度；改革高等学校人事制度；研究组织模式改革；探索多渠道筹集办学经验模式。物理学院。总体的七加一涉及到的学校发展和学校的管理方方面面，所以自身我们改革发展任务也是很重的。主要以改革试点来实现办学目标的实现，围绕改革试点破解一些发展的难题。比如科大从七零年搬到安徽以来，我们不仅是队伍的引进，人才培养的问题，实际上还面临一个队伍稳定的问题。尤其在八十年代、九十年代，我们一直有队伍流失的压力，我们自身也有科大特色的一些压力和问题，我们也想通过改革试点来化解自身的发展难题。第三通过改革试点争取创新资源，目前从教育部这个资源我们认为不够，但是我们参与教育改革，从科学院那里得到了很多的支持，这个确实对我们的改善和创新条件有很大的帮助。第四以改革试点争取国家的支持，包括资源的支持和舆论氛围的支持，既是目标也是动机所在。从工作的原则既做好统筹协调，同时也发挥主观能动性，因为科大有长期民主办学的传统，我们始终坚持院为主体。同时我们边改边试，边做边总结，边改边推广，这样我们希望既出经验也出成果，更多的出示范。中国科大通过实施教育体制改革，能够为中国科学院的研究，在办好教育方面能够有所示范，能够起到更好的支撑作用。

在具体的工作机制上学校成立了总体组，总体组挂靠在发展规划处和高教所，工作职责是对有关领导部门制订试点方案，协调项目运行和项目推广。针对具体项目设立了七个专题组，具体开展相关的试点项目的策划，并负责组织落实。

在具体开展方面，我们在任务书方面做了一些策划，通过定期评估推动改革试点工作。在进行改革策划的时候，我们也进行三个三分之一。第一，做好科大已有的经验特色的梳理。因为科大的办学理念很独特，我们科大不做喜马拉雅山，我们要做成黄山，有的学科要做成国内最好，世界一流，这是我们改革的基本出发点，也是我们改革的服务目标。第二，通过改革、通过规划来促进改革。我们做好前瞻性的规划，结合科学院的创新2020，做好各个学院、各个单位的发展规划。第三做好创新实践，围绕着发展中心的难题解决探索一些新的解决方法，我想这是我们在设计改革方案，也是我们在评估我们改革效果时候所遵循的一个最重要的标准。这就是我们经常讲的三个三分之一的准则。

第二，大学内部治理探索。

在横向我们学校确立了政治、行政、学术三元一体的大学分权组织体系，其中党委为核心的政治权力，校长为首的行政权力，和教授为主导的学术权力这样的协调互动的体系。在纵向我们还是坚持我们的“学院为主体、权力中心下移、向基层倾斜”的办学传统模式，完善党委领导下的校长负责制。坚持以院为主体，这是我们在组织脉络上的构想，既有横向的考虑，也有纵向的分工。同时在考虑内部的体制机制、现代大学制度建设的时候，我想我们科大的第一个命题就是如何发挥好科大民主办学的光荣传统。因为在科大我自身也有个体现。我是从学生一直做到老师，实际上科大的风格，以前我们宣传，可能有的学校对机关的干部比较受到热膨，实际上在科大不会出现这种情况，我们始终坚持教授治校、民主办学的传统。这是我们学校的特色，学术优先已经成为学校的血脉，是基本的办学准则。尤其一个特色就是我们的教代会。教代会可以说每次都开得是针锋相对、唇枪舌剑，我们的教授向校领导进行质疑，而且火药味非常浓，这是我们的特色。我们在改革的第一个命题就是把特色发扬，把它发扬光大，把它坚持下去。当然在这个里面，在改革过程中也面临一些问题，因为民主办校的传统，我们也发现学校教授在行政方面的影响力太大，导致学校的行政执行力比较差，我们也是以提升我们的行政效率为代价的，大家都可以去发表意见，都可以影响我们的决策。长期来科大办学的机关执行力是比较差，其实这也影响到我们的一些发展，比如说我们的园区建设，到目前为止科大的园区建设落后于所有的兄弟高校，这个是和我们一流大学建设目标明显不相适应的，这个也是我们想通过这次改革，既维护好传统，也解决机关管理问题。

在制度层面也是分开，在划分好三个领域。第一，在学术领域，坚持以学术权力为主导，在学术事务中行政权力要让位于学术权力，要充分发挥好学术委员会、学位委员会和教学委员会的作用。第二，在行政领域，管理向服务转变，淡化行政的管理权力，强化服务意识，这里我们的做法是成立学生服务中心和行政服务中心，为老师和学生服务。因为科大在淮河以南的高校中，是最早有暖气的高校，也是最早给学生宿舍装空调的高校，今年我们学生宿舍将通热水，学生可以在里面洗澡，这点点滴滴体现在我们学校的基本的办学理念。第三，在一些领域强调学术权力和行政权力的融合，在行政管理中强调尊重学术的声音，倾听教授的意见。

在教学委员会最近重新审定了教学委员会的人员组成和职能，尤其在这个里面凸显了教学名师和在一线老师教授的力量；对教学委员会的职能也进行了强化，包括教学改革的方案，学生培养方案，课程的设置，课程的改革等，这些以往传统的是由教务处承担的一些行政职能，也尽量的向一线学术去倾斜。

在院系管理方面，如何对院委进行管理，我们也制定了“学院工作条例”，下放管理权限。系主任和执行主任由全体教授推荐，由学院党政联席会议讨论通过，报校长工作会议审议，实现全院工作管理责任和管理权限的平衡。这是具体的在制度建设方面。

第三，章程建设情况。

目前我们还处在调研和资料整理阶段。前面我们做了一些基础工作，因为科大五八年建校，因为科大是由钱学森、华罗庚一些一流科学家筹建的，在建校之初科学家就推出了科大的章程草案，只是由于历史条件没有正式出台。这次在编制章程的时候我们也会充分吸收传统，同时在方法上也体现科大民主办学的特色。这个过程中也是有规范的。同时体现传统的好做法，像三大委员会、人才引进、预算招标，教授治校等好的做法都体现在章程中。目前也有一个难点：如何处理和科学院的关系？这也是影响章程办校的进程的。全院办校、所系结合也是影响我们的紧箍咒；办学宗旨的事情可能还需要细致深入的研究。这是我们目前的一些思考，时间关系我的汇报就这么多，谢谢大家！

同济大学学校内部改革的推进和学校章程建设的经验

同济大学副校长 吴志强

尊敬的黄司长，各位领导、各位老师大家下午好，非常高兴跟大家交流。我今天的题目是“推进学校内部改革和学校章程建设经验”，我分成三部分给大家介绍。

第一，章程建设的认识。

第二，章程建设的实践。

第三，章程建设的有关思考。

对大学章程建设的认识我们大家这几年都有特别大的感觉。在学校里面，各项事务矛盾是一个非常突出的爆发期，各个学校既要发展又要稳定，各个学院之间的、学院和学校之间的、学校和社会之间的所有各项矛盾实际上一直在不断的有。实际上所有在座的各位领导都在不断的救火，不断的忙于所有的建设和稳定的事务。但是正是因为这样，我们去年下半年开始，来了新的书记。我们的老书记从外面回来首先提这样的事情，他来以后提出：“这个事情我自己也是一直在学校里面忙，前段时间我做了世博会的总规划师。离开学校再来看大家日常的忙，所有的事情我自己特别一拍即合，我们已经缺少一个底线。我们本质是什么，责任是什么？大家操劳半天，不光是在社会上这样，大学也这样。这个社会全乱了，底线没有了。把底板建好了，准绳有了，后面所有的事情都可以有规矩。”他提出来以后我觉得非常重要。当时我也是刚刚做副校长，他就把这个事情交给我让我来推动。在这个推动的过程中间实际上不是那么容易的，因为我们的裴校长这几年大力推进改革，我们裴校长也是中科院系统过来的，大规模改革以后取得很大的成效，现在当校长以后大规模推进各项改革，这些改革几乎我们都做了。我们校长突然觉得这件事情是不是把改革的手脚绑住了，去年全校的务需会做了很好的沟通，一方面要做这件事情，另外一方面就是心有余悸：书记觉得很重要，校长觉得是不是开始绑手脚了，不能改革了，所有的事情都要按照法律规矩来办。最后提出了，这个事情并不是说要绑住改革，而是要把所有改革的成果进行固化。我们同济大学已经把大学章程的编制作为学校党委行政一号工程，听到部里面下了这个文件，我们高兴得不得了。我们是盼望这件事情，所以就特别应该到我们这里来多指导，我们是渴望这件事情的建构。我们都是大学学者，应该老老实实做。我们做的第一件事情就是把同济大学历史上所有的章程理出来，从1907年成立同济大学以后的这些规矩，最重要的规矩，当时定了很多董事会，还有同济大学的简章都进行了历史文献的梳理。要把自己的问题做出来，我们就梳理了学校历史发展的文件。我们也特别关注亚洲的一些学校，也开了一个专题，思考港澳台的学校对我们有哪些启发。这些工作也在全面展开、全面收集，这部分工作全在做。实施依法治校需要：

第一，明确大学自身定位、办学宗旨、目标、特色。

第二，促进改革创新，突破治理改革，落实办学自主，巩固改革成果。

第三，推进科学发展，遵循高教规律。

第四，完善自主体制，建立自我约束机制。

这四条经过讨论，同济大学编章程就围绕这四条来做。除了资料搜集以外，其次就是深入学习与研讨。学校领导班子寒假务需会专题研究，形成一致共识。第二，党委、行政部署学校章程建设工作，均列入年度重点工作。学校章程的制定要系统设计，整体推进，抓住关键环节重点突破，在机构设置和议事规则方面要有所突破。这是我们书记提出的要求，要做到以下几个方面：

（1）要广泛发动全校师生积极讨论，清理思路，积聚智慧，凝聚共识，体现合法、民主、程序与可操作性。

（2）要通过章程的制定，进一步推动各学院、机关职能部门的规章制度、工作规则的建立和完善。通过这个章程去调研，去发动、带动各个部门和学院自己的制度建设。这样一个网就出来了，把整个学校的制度全部梳理完毕。希望这一年半时间做这个事情。

（3）要坚持边制定章程，边推进工作。我们设定了非常多专题内容，这个一旦成熟了，这个章节就变成我们学校某一些意识操作，边研究边编制，边享受新的大学章程，这是我们希望能够做的。

组建整个工作班子。

1、专家咨询组。由学校一些老专家，学校的老领导等等组成。

2、编制工作组。由组长、书记、校长直接负责。

3、秘书处和专题组。

制定编制路径。

1、前期工作。资料收集、务虚会研究、工作计划拟定。

2、宣传动员。成立工作班子、学习辅导、编制动员会。

3、调查研究。面上调研，专题调研，总体框架调查。

4、专题推进。成熟一项，实施一项。

真正的案头工作分成了四块：起草初稿；征求意见，提交教代会讨论，征求校内外各界意见；审议审定，校长办公会审议、党委常委会审定；申请核准，保送核准申请材料、完成核准。

明确工作重点，我们也做了很多的讨论，开展学校章程建设与内部管理体制改革的学习与讨论，以章程为核心的建设，要认真清理和修改校内各种规章制度，完善内部决策及监督机制，依法推进内部治理结构改革，健全师生权力保障和救济制度，落实民主监督制度。以章程建设系统梳理学校内部管理体制，深化大学内部治理结构改革，进而推动学校整体改革，实现依法治校。进一步理顺大学和院系之间的关系，推动学校管理重心下移，规范院系的办学行为，推进校内各个管理和支撑部门的建设，推进党务公开、校务公开，加强民主关系、拓展师生的监督渠道。

我们在3月27日召开工作动员会，开了同济大学党委中心组学习扩大会，同时也请了刘献君教授专门做《现代大学制度和大学章程建设》的主题报告，开展专题研究。

一、正对核心工作项目、专题工作项目，我们准备成立15个专题研究小组。

（1）学校发展定位与办学方向。

（2）党委全委会、常委会、书记办公会议事规则。

（3）校长办公会议。

（4）校务委员会议。

（5）学术委员会。

（6）学校机构设置办法。

（7）校院两级管理办法。

（8）学校“三重一大”制度实施细则。

（9）董事会章程与议事规则。

（10）教务委员会章程与议事规则。

（11）学位委员会章程与议事规则。

（12）教职工代表大会办法。

（13）学生代表大会办法。

（14）研究生代表大会办法。

（15）学生工作指导委员会章程与会议规则。

二、给各位领导介绍章程建设的有关思考。

（1）章程建设与大学制度建设关系处理。

（2）章程建设的可持续性、历史可检验性。滚动的可持续发展怎么经得起时间的推敲，本身修订的章程规则也应该在章程里面弄清楚了，变成自身的可持续发展，自己可以不断修正，不断检验。

（3）章程的国际惯例、国家要求、学校特色。

这三点认识通过同济大学章程建设，把整个工作做好，我们也是刚刚起步，和各个院校一样。历史上有过很多的版本，我们希望通过这次会议更多的得到我们教育部领导的支持，也更多的得到全国专家的支持，也更得到我们兄弟院校相互的支持。谢谢大家！

杭州师范大学推进内部治理机制改革和章程制度建设的经验和做法

杭州师范大学发展研究规划处处长 吴跃文

尊敬的黄司长，各位领导，我来自杭州师范大学。杭师大承担了国家教育体制改革的项目。浙江省要求杭师在章程制定上面大先行先试，所以我们整个章程制定已经进入到正式的程序当中。在这个过程当中遇到了很多的问题，今天也不能算经验了，把这些困惑和各位领导同志做一些交流。

杭师大零三年的时候制定过章程，五五年、五六年分别修改了章程。我们发现没有发挥作用，就去反思它什么原因。我们认为主要有三个原因。第一，过去的章程是写实性的。这个章程，学校里有什么我写什么—学校有董事会我写董事会，有理事会写理事会，就这么些下来，它不具有超前性。因为大家一讨论，谁都要写上，谁都写上按照规则来，所以最后就不具有超前性质，这是一个。第二，缺乏权威性。章程制定经过各种各样的规定，但是回到学校里的时候发现在整个学校当中并不具有很强的权威性。第三什么原因呢？这个是我和另外一个学校领导在交流的时候提出来的。他跟我说很多校内难处理的问题，我就提醒他你是不是有章程？他说有章程。后来他跟我说看来不行，这个章程的思路不是我的思路。所以从这三点来，说明我们现有的章程当中存在着一定的缺陷。这一次在制定章程的过程当中我们有一个期待，期待通过这次的章程制定，四个方面有所前进。

第一，对什么是大学有新的认识和提高。

第二，理清公管政府举办者和大学三者之间的关系。

第三，架构合理顺畅的校院两级治理结构，处理好政治权利、行政权利与学术权利之间的关系。

第四，大学发展空间获得拓展，大学成为社会发展的重要动力。核心问题我们觉得是第一条，所以基于这样的考虑，结合学校的发展历史，以及对政府之间的关系认识，向大家汇报一下我们的工作。

我汇报三个问题。

第一，杭师大与当地政府关系的变迁。

第二，大学与政府关系的新思考。

第三，大学与政府关系的章程化。

那么地方大学办好办差，谁具有决定性的影响？结合这个我说一下我们的历史。历史能给我们很多的经验启示。杭师大说起来是小学校，但是也有百年历史，在这个历史当中有一段辉煌。1908年浙江官立两级师范学堂成立，发展到1919年达到顶点。易师风潮，名师出走。曾经也有过辉煌。开国大典上面，44位同志上了开国庆典，两位是我们学校的校友。共和国的部长和副部长两位是我们学校的校友，而共青团的创始人三位都是这个学校的。说这个意思不是向大家炫耀辉煌，我是想告诉大家另外一个情况。1919年的时候这个学校发生了易师风潮，当时的浙江政府就震怒了，把这个学校的校长逼走了，所有的教师包括陈望道、朱自清统统出走，这个学校迅速的衰落。所以当时有一句话，成也政府、败也政府。对于一个学校办学的兴衰谁具有决定力量？五四运动之前的北大大家都很怀念，因为它很辉煌；五四以后蔡元培执意离开北大，为什么呢？什么力量决定着他？所以在这个反思的过程当中通过我们的实践，我们看到了这个问题的存在。零八年的时候杭州市委市政府开始下文，这个学校要办好，所以我们市委领导有一个表态说，过去杭师大取得的成就是学校取得的，但是这个学校的发展不够快，责任在谁？责任在杭州市委市政府。所以有这个认识之后，杭州市委市政府采取巨大的超常规的支持，先给学校3200亩地、108亿的投资，还坚持成立了杭师大一流领导小组等等，拨付12亿的建设资金。所以学校的发展进入到一个快车道的阶段。说明什么？说明谁是举办者，谁决定了这个学校的基本发展。在这样的背景下我们学校通过确定目标，通过举行校庆，杭州市委市政府出台，支持杭师大的若干政策意见，督促杭州市委市政府成立领导小组，和杭州市分工合作来建设这个学校。我们到了这个时候是什么，分工合作。通过大目标、大投入、大改革来沉淀我们现代大学制度的建设。正因为有这样的历史，我们与各级政府的关系显著变化。

与杭州市政府之间的关系，由单一的管理与被管理为主的关系逐渐地转变为举办者与被举办者之间的共同体为主的关系。杭师大的建设被全面地纳入到杭州市经济和社会发展的整体布局当中。与省政府的关系实现了与省属大学的同等待遇。与中央部委的关系进一步密切。这个是关系上发生的巨大的变化，包括一些改革引起了国家教育体制改革咨询委员会的关注，特意来我校考察情况。通过这一段历史得出一个结论，大学与政府的关系需要重新认识。

根本的关系是什么？过去对公办大学的认识就是管理和被管理的关系。公办大学和政府之间的关系，除了管理和被管理的关系，还有举办者与被举办者的关系。从两个面去认识。这是两种不同的关系，所以必须把它分开，分开之后对我们的章程当中去建立他们相互的关系是有好处的。政府和公办大学有双重性质。一种性质从举办者的角度来说，它这个对象是具体的，某个大学就是某个大学，它对于政府来说是要负责发展的，是给你特殊待遇的，而且是共同建设体的关系，这是举办者之间的关系。第二，政府作为公共管理者来说普遍对下，宏观调控，公平公正，顶点干预，这是他采取的具体方式。所以这两者关系同是一个政府具有双重性，对于这一点对于公办大学要认识得非常清楚。杭州市政府下有五个市属的大学，唯独给我投巨资，其他的大学也有意见。所以以杭州师范大学与各级政府之间的关系作为例子，杭州市人民政府是杭州师范大学的举办者，它当然也是公共管理者；对于省政府来说他是我学校的公共管理者；教育部中央部委是全国高校的公共管理者。

政府作为举办者与大学的关系。它必须是共进目标，协商政策，共创条件，分工负责，它必须要做这个事情。你既然是负责，所以要共谋发展，直接建设。作为举办者来说要这样，政府作为公管与大学之间的关系就不一样了，要顾全大局，要趋利避害，因为政策牵引的时候有些对于学校是有弊端的，所以在政策有限干预的时候要顺应干预，而且要借力监督。怎么分清楚，我结合我们学校的情况给大家做个汇报。

以杭州市人民政府为例，我们把它分成举办者和公共管理者。举办者和大学之间的关系要通过各种方式将它逐步的固化为体制机制。第一，要政策化。所以杭州师范大学和杭州市政府之间通过协商、通过努力，杭州市委市政府出台了一个政策。但是你光有政策不行，你得落实，你得有机构，我们又要求市委市政府成立了工作领导小组。这个领导小组就是由市委的主要领导人来担任。所以所有的全市的职能统统是这个领导小组负责。这样就为我们政策奠定了一个机构。其次，有了这样的架构之后还要进行分工合作。你管什么、我管什么要弄清楚，分工和规则就明确了，我们杭州市支持杭师大的领导小组规定的每个月都得开会，对杭师大的重大问题必须先研究，所以这个上面做一些分工规则。我们现在正在推进的工作就是促使章程化。尽管已经走了前面几步，出台了若干意见，有政策意见，政策化、制度化、机构化都有了，但是这里面有个问题，市委的领导变了关系就变了，市委换届了关系又要重构，每次去重构不是很麻烦嘛，所以最近正在寻求的是通过章程，把它一次性固化在章程里头，这是我们努力在寻求的，也就是把它的政策、机构统统固化在章程当中。我们在章程的编制和政府的本职上面是这么把握的：

第一，大学参与编制和遵循章程。

第二，由举办者决定章程。

第三，制定与遵循章程。

这是我们在章程制定当中刚刚起步的一些讨论和认识，可能有地方办学的特点和特性，供大家参考，谢谢。

主持人：谢谢吴处长。刚才三所不同类型的学校介绍了自己的一些经验和做法，大家也注意到有我们中科院系统的科大，有部属的同济大学，还有地方的杭州师范大学。三位领导从不同的角度介绍了自己学校在章程建设和在内部建设机构改革的一些思考和做法，特别有许多深入的思考值得我们好好的学习。通过听了大家的报告我有个感受，要制定一个有特色高水平的章程，第一，要学校领导党委校长高度重视，像同济大学把它列为一把手工程，他校长、副校长、书记、副书记都是亲历参与者，这就非常好，这是个前提和基础。第二，开展广泛深入的研究，研究有先行，刚才同济大学吴校长说了我觉得挺好，章程制定的实际上是一个过程重结果的一件事情，它的文本也许很简单，但是它的过程是个广泛共事的过程。第三，大家都提到了进一步的解放思想、开拓创新，赢取各方面的共识。第四，作为政府，应进一步转变职能，还学校法定权力。章程建设大家几次谈到了很重要的方面，规范举办者跟学校的关系，规范政府跟学校的关系，把做到政府职能，章程是很难起到作为大学基本准则的作用。第五，作为学校来说，要加快形成一套自我发展、自我约束、自我监督的制度体系，保证章程所规定的各项制度的落实。第六，章程制定应考虑到它的可实施性。这六点是我们几所学校章程实践中的共同做法，也是值得大家学习和借鉴的。

公立高等学校的法律地位与我国高等教育体制改革的基本目标

劳凯声

主持人：各位代表，下面我们邀请中国知名的教育法专家劳凯声教授。劳凯声教授也是我们教育部的专家，而且参与了一系列教育的法律法规，包括教育规划纲要的制定工作。

劳凯声：各位老师下午好。我想利用这样一个时间和大家讨论一下有关公立高等学校的法律地位问题，因为我们的培训主题就是大学章程。大学章程是大学设立的基本文献，按照现行法律的规定，要设立一所大学必须要有章程，那么章程要解决的就是学校的法律地位问题。所以我把大学章程和大学的法律地位两件事情联系在一起和大家做个讨论。在中国的法律语境当中，高等学校，特别是公立高等学校是处在很特殊的法律地位上的，如果我们研究现行的几部法律会发现，中国的高等学校实际上处在非常模糊的、不确定的地位状态上。也就是说它兼有行政主体和自治主体的双重性质，而行政主体和自治主体在行为方式上，在权利和义务的设定上，实际上都有它自己的各自不同的特点。当然实际上也不仅仅是在中国，也有一些国家对公立的高等学校实际上是做多重法律地位的规定的，比方说联邦德国。联邦德国应该是1975年的高等教育总法，在这部法律当中，做了双重法律地位的规定。但是中国的双重法律地位的规定和德国的规定不太一样，中国的法律地位的规定它存在着某一些不确定性，导致我们大学在处理教育内外法律关系的时候会产生一系列的问题。下面我就想就这些问题和大家做个讨论。

1、公立学校产生至今的两个贯穿始终的问题。

我们现在所谈到的公立高等学校，实际上是现代意义上的公立学校，它应该至今不超过200年的历史，是在社会进入现代化以后，在民族国家中心起来之后，国家通过它的力量发展起来的这样一类机构形式。从欧洲最先进入社会现代化进程的国家开始，到现在不足200年的历史，在中国100年的历史。中国最有代表性的第一所现代大学就是京师大学堂。京师大学堂是104年的历史，大致是这样的过程。在现代公立学校产生的200年间，有两个问题一直是各国教育不得不面对的问题。我把它归结为这样两大问题。第一，教育应当由国家举办还是由社会举办。因为在两百年以前，在国家教育举行公立教育之前，教育在世界各国基本上都被视作是一种民间的事情，而不是一种官方的事情；而从二百年前，当世界各国开始搞现代化的过程时，国家就开始介入到教育里边来，公立学校逐渐的兴办起来，并且形成了一套制度，就是公立学校系统。这就产生了一个问题：教育到底由国家来办还是民间来办？第二，教育应当在学校进行还是在家庭进行？因为在两百年以前，在公立学校普及之前，教育不仅仅是民间的事情，而且主要是在家庭当中进行的，我现在谈的不仅仅是基础教育，就是高等教育，它也主要不是在学校教育机构当中来实施的。主要是一种民间的家庭的行为。那么这两大问题由国家举办还是民间举办，以及教育应当在学校进行还是家庭进行，这两个问题在不同的历史时期又会演变为一系列更为具体的问题，比方国家与民间，公立学校与私立学校等一系列问题，使得这两大问题变得更复杂化了。举个简单的例子，比方说最近一些年出现的在家上学运动，两个月前基础教育司找我们探讨现代私塾。不把孩子送到义务学校去接受这部分教育的家庭怎么办？我就跟他们讲这个道理，我说这是义务教育发展当中很多国家都曾经经历过的一个阶段，在美国是从二十世纪七十年代到八十年代经历了在家上学这样的过程，导致1985年前后美国几乎所有的州都修订了它的义务教育法，也就是说制定了允许在家上学的法律。这就导致原先的强制义务教育法废除了。现在讨论美国的义务教育法强制性就不对，你没有了解美国教育立法的最新情况。在中国当前也出现了这样的情况。有些人跟我说这不就是万分之几嘛。在美国不超过3%，但是它已经足以推动教育立法的过程，所以这是我们要看到的教育发展变化当中的新动向。从二十世纪八十年代开始，在世界上有代表性的国家同时发起了一场针对公立学校的改革运动。可以这样说，发生在世界各国的公立学校的改革运动，它的重点就是要解决这样一些问题。他所面对的还是我刚才所说的这两大基本问题，所以我们可以把二十世纪八十年代以来的这样一场教育体制的改革，看成是最近两百年来有关公立学校两大问题的一个逻辑上的延续。这不仅仅是简单的延续，而且世界各国的教育改革具有很高的相似性，这是历史上从来没有过的新现象。我们会看到，在绝大多数国家，在第二次世界大战之后，二十世纪八十年代，为什么会开展这样一场针对公立学校的改革运动。因为在第二次世界大战之后，定型的公立教育系统我们也可以叫做公共教育制度，这样的系统都是由政府举办的，并且通过一种非政府、非市场的途径向社会提供教育产品的。所以公立学校带有典型的国家垄断色彩。尤其是在现在社会，世界各国公立学校已经成为基本的支柱，代表着现代教育基本的面貌，所以在世界各国教育和政府的关系，国家对教育的垄断都成为二十世纪八十年代公立学校的一个突出问题。很多人认为对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制对立的两级，所以他们寄希望于市场，希望通过市场化、民营化的改革，来摆脱政府对于学校的过度控制，来解决公立学校的问题。这个观点不得了，因为它是世界各国，美国、英国、法国、德国、日本、中国相当普遍的观点，所以这一观点影响之大，几乎成了世界各国公立学校改革的共同趋势，并且创造了一系列通过市场化、民营化的途径来实现简政放权的公立学校运行模式。这就是我们讲中国和国外的公立学校的改革中它的基本的特征。

我们再来看一下中国。在中国公立学校的出现，比欧美国家晚了将近一个世纪左右；但是经过一百年左右的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。我们现在都能感受到公立学校系统对于每一个人，对于整个社会的发展所具有的影响力。所以中国的公立学校已经成为社会普遍关注的一个重大的问题。但是中国的公立学校系统实际上也经历了一条和西方国家类似的发展路径。公立学校在它发展的过程当中始终面临着和国外的公立学校同样的问题，也就刚才我说的两大基本问题—由国家举办还是民间举办，在学校进行还是在家庭进行？以及由这两大问题所演义出来的一系列的更为具体、更为复杂的问题。所以公立学校在发展过程当中同样也产生了国家垄断问题。这样一种公立学校系统发展到二十世纪八十年代，和很多国家的公立学校一样都在经受来自各个方面的挑战，这就是中国的源于二十世纪八十年代的教育体制改革的原因。

2、1985年以来我国的高等学校体制改革。

在二十世纪八十年代以前，中国是以计划经济为主的社会，对社会的控制和调整主要超经济的政治体制，政府的强化必然会造成自主力量的萎缩。政府的功能的过度强化，导致高等学校自主办学的积极性萎缩了，这是二十世纪八十年代中期所产生的问题，大家意识到了这样的问题。如何形成既利于政府统筹管理，学校又有较大的自主管理权这样的新型关系？这就意味着政府必须要转换职能，必须要简政放权，这样的过程必定会导致原先教育领域内部的社会关系开始发生质的变化，这就是1985年教育体制改革一开始的基本状况。

我自己对中国教育体制改革的发展进程做了一个分阶段的描述，：1985年到1995年看成是教育改革的第一个阶段，这个阶段是前十年；1995年到2005年是第二个十年，我把它叫做后十年；2005年至今又快有第三个十年了，我把它叫做后改革时代。第一个十年的标志性文件就是1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》。1985年的高等学校的改革是以简政放权作为改革目标的，以建立学校办学自主权作为基本的路径。这都是我想说的话，可鉴于1985年关于教育体制改革的决定，这是决定里规定的东西。1995年到2005年，这十年的标志就是1993年的中共中央国务院发布的《教育改革与发展纲要》，我们可以把它简称为《纲要》。它除了沿袭了八五年的一些改革目标之外，它有个重大的变化—除了在简政放权上保持了某种一致上，1993年的纲要提出要建构一个适应社会主义市场经济体制的教育体制。现在很多人跟我们说教育不能产业化，我们从来没有讲过教育要产业化，教育要市场化。并且以这样的指导思想为基础，制定了一系列的民营化、市场化的高等教育的改革举措，比方说社会融资，比方说法人化改革等等，都带有市场经济的特征。九三年的《纲要》实际上开启了第二个十年的基本特征，即我们如何能够实现我们一开始提出的简政放权，和把高等学校变成具有办学自主权的法人实体的目标？就是要建立适应市场机制的教育体制。这种建立可以适应市场机制的教育体制实际上是非常具体的。我的研究表明实际上从四个方面借鉴了市场经济，价格机制，收费就是九三年纲要提出来的，竞争机制不仅仅是学生当中的竞争，教师当中的竞争，还有学校当中的竞争。原来都是计划经济，都是通过市场，通过计划来完成的，现在这点也市场化了。最后一个是选择机制。作为一个学生，作为一个教育服务的消费者，我在某种程度上有了一种选择权，尽管这种选择权是要付费的，但是它有了一种选择的可能性，这就是第二个十年。我现在甚至想这样说，其实我们当前高等学校面对的一系列的问题，比方说教育机会的分配不公，高等学校公共性的缺失等等，这样一些问题都源于我们第二个十年当中所产生的一系列问题。所以2005年开始我把它看成是教育体制改革的第三个阶段，这第三个阶段的标志性的文本就是2010年的《中国教育中长期发展改革的规划纲要》。为什么把零五年以来的阶段看成是中国高等学校改革的第三个阶段？因为在这个阶段改革当中出现的矛盾开始爆发了，前两个十年所蕴藉起来的矛盾开始爆发，形成了一系列的改革新问题。第一个十年和第二个十年没有人提过，这都是零五年以后才提出来的，可见这是个新问题。在这个阶段，改革的重点以及改革的路径都开始有了变化，出现了与之前改革不同的许多复杂情况，所以我才把它叫做后改革时代。

3、简政放权：我国高等教育体制改革的基本目标。

实际上改革放权的内涵是不一样的，特别是二十世纪九十年代，由于市场经济的影响，传统的政府与公立高等学校关系开始分化，形成了三种力量，原来就是政府和学校，结果形成了政府、市场、高等学校三者之间的关系，因此简政放权就有了新的含义。在1985年主要有两个项目，一个是中央政府向地方政府的简政放权，这个简政放权比较简单，因为它权利性质没有发生变化。原来是中央政府现在变成地方政府了，行政权利的性质没有发生变化。另外一个是政府向学校的放权。这个放权相对复杂一些。我们一波三折，改革出现这么多问题，都是因为政府向学校的放权。它是一个系统向另外一个系统的放权，是公共权利系统向社会主体法人的系统放权。在这个过程当中权利的性质有可能发生演变—它不仅仅是行使主体发生变化，而且对权利性质也有可能发生变化，原来是公共权力现在变成法人权力，这样就开始发生很大的变化。乱收费问题已经成为2000年来中国教育的一项乱象被大家所批判，很多人说乱收费是源于国家财政收入的不足。1977年恢复高考还有助学金，所以我的学生非常羡慕我，说你们这个时代多幸福，不需要为自己挣学费，不需要挣生活费，无忧无虑的，那个时候的国家投入远不如今天。如果乱收费是财政不足，那么从1977年才乱收费，一直到2000年才开始出现，可见它并不是因为财政收入不足，直接的关系是因为高等学校有了收费权了。这是一项权利，而且演变成了法人的权利。这个时候它就会为了自己学校的利益去收费，最后演变成了乱收费。这才是问题的根子，因此要治理乱收费必须要行使这项权利去制约它。按照孟德斯鸠的说法，任何一项权利在行使的同时如果不能得到必要的制约，权利就会被滥用。从九五年开始的第二个十年，我们出现的问题就是简政放权—不仅仅是中央政府向地方政府的放权，也不仅仅是政府向学校的放权，还有第三个放权，政府向市场放权。原来由政府管的事情政府不管了，比方说就业，原来是国家分配的，一所大学学生毕业以后大学也不管这件事，现在大学也要管，我觉得是莫名其妙的事。全世界的大学只有中国是管就业的，计划经济时代也不管。实际上在二十世纪九十年代以后，对于毕业生的就业，把它放到市场上去了，逐步建立了人才就业市场，这就导致产生了我们现在要面对的一系列的新问题了。

第二个十年我觉得有三件事情是我们应该特别关注的事情，也是让我有理由说1995年是中国教育体制改革的一个转折年的原因。

第一件事，1995年中国正式确立了公立学校的法人地位。学校及其他教育机构具备法人条件了，因此它会导致一系列原先的法律关系产生变化。那么在这儿我想简单的谈一下。因为在九五年之前中国的各级各类公立学校是不具备法人地位的，那么这种不具备法人地位也不是中国独自的发明，而是产自日本。因为中国清末引进西方一系列的制度，其中就包括教育制度和法律制度。这全部是取自日本。中国在清末引进西方的大学制度时，在建立现代中国法律制度的时候，我们实际上是吸取了欧陆国家的传统的。现代法律制度基本上是大陆法系的传统，就是制定法。现在的大学制度也是欧陆国家，类似于德国、法国、日本。过去中国大学都是校系两级，现在是校院系三级，这就是与传统的不同。中国的高等学校一旦取得了法人地位以后这件事情就不一样了，它就类似于自然人、成年人与未成年人，这就意味着许多原先它不能做的事情，现在它可以做了，它有了这样一种权利能力和行为能力。刚刚我说了乱收费为什么会出来，因为过去它没有收费权所以就不存在，九五年一旦取得了收费权以后对它很有利，所以就演变成了乱收费。一旦学校成为法人了，它还会有一系列问题。什么问题呢？我们公立学校设置之初实际上有一个前提。国外二百年的公立学校和中国一百年的公立学校都有前提，要为不特定的大多数人服务。所以公立学校法律上属于公共服务机构。解放前我们中国用了一个概念，叫“公营造物”，实际上类似法国的公共服务机构。这件事情不是中国独特的事情，它是大陆法国家的普遍问题，它是政府的下属机构或者是附设机构，不具备法人的资格。在二十世纪八十年代以来公立学校的改革运动当中，大陆法系国家普遍的做法都是赋予公立学校法人的资格，让它有更多的权利，可以独立自主的成为法人的实体。这是公立高等学校改革的一个动向，是我们必须要非常清楚的认识的。

第二件事，1995年在公立学校领域里出现了一些新型的法律关系，叫做自由交易关系。那就是买卖关系。这种买卖关系过去在公立学校当中是不存在的，学校开门办学招收学生，不是一种提供服务和购买服务的关系，而是出于国家的法律和政策来招收学生的，所以这种关系是一种特别权利关系，而不是自由交易关系；但是九五年开始，在公立学校当中出现了这样一类关系。所以我在这儿就写了这么一段话：一些人愿意出钱办学校，一些人愿意出钱上学校，在办学者和上学者之间构成了一种新型的关系。在这种情况下，学习者或其家长是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教务服务。

第三件事情，1995年市场机制在公立学校当中得到运用了，而这件事情，坦率地说，最初被界定为是一种自发性的社会变迁。后来我发现不对，我在研究1993年《纲要》文本的时候发现全部都在《纲要》当中提到了。最初是在中学（中国教育体制改革胆子最大的是中学），有关公立学校改革的新思路逐渐的形成了。九五年开始，在公立学校当中集中的出现了一批新的办学形式，不同程度的把公立学校和市场联系在了一起，这是九五年开始发生的一件事。我们现在设想一下高等学校。我从1977年考试入学上北京师范大学，1982年留校，这一路我深知当中的变化。如何由计划经济体制逐步逐步的和市场联系在一起，这个过程尽管是三十年期间产生的，但是今天再回头一看不由得我们不感叹，今日之公立学校已非昨日之公立学校，确实是这样。

中国的高等教育体制正在发生深刻的变化，构成教育体制主体的公立高等学校近年来获得了相当大的办学权。高等学校的办学自主权我们是要分类的，比方说有学术权利和非学术的物业管理权利、人事管理权利等等一系列的权利。我们现在看到的放权过程权利放得比较充分，在后勤管理方面放得相当的充分，在某一方面放权还处在焦灼的状态。我们之所以要制定大学章程，正是因为大学就是学术自由的场所，但是什么叫做学术自由，如何实现学术自由？这件事情恐怕我们现在还要进一步的研究。在中国的大社会经济环境下如何理解大学的学术体制，还需要我们做进一步的研究。这样的变化导致今天的大学确实不一样了。今天的大学已经具有了一种非政府的和非企业的组织特征，在这一条件下变成了私人物品或者准私人物品通过市场来提供，实践证明这样的变化带来的影响是双向的，从正面来说高等学校的办学积极性提高了，绩效意识增强了，贫民百姓因此有了更多的教育机会。但是另外一个方面，由于市场化、民营化的影响，公立高等学校的公共性质正在接受挑战，公共教育资源的流失问题，弱势群体的国民待遇问题等等都有加剧的趋势。这说明我们现在的教育体制改革它带来的影响是双向的。根据中国高等教育发展的现状，我提出了公立高等教育的改革思路。

4、公立高等教育的改革思路。

中国的教育体制改革历经30年的时间，多元化的办学体制已经形成了。公立学校面对改革当中出现的一系列的矛盾和问题，我认为中国的公立学校改革正站在一个前承历史、后启未来的十字路口；未来高等学校如何改革，取决于我们决策者如何去选择。这是要非常谨慎、非常科学、非常理性的去做的一件事。那么就高等学校而言，未来改革发展有两个东西必须要坚持。哪两个东西？一个是我们搞了二十多年改革所取得的成果，就是简政放权，还学校办学自主权。这件事一定要坚持。如果这件事不坚持，中国的改革就回到1985年了。一个是公立学校的机构特征、公共性质必须要坚守。所以我说，维护发展多元化的办学体制和保证坚持公立高等学校的公共性质就是为了公立高等学校必须面对的两大问题。这就是我说的为什么说中国的教育体制改革站在十字路口上。

下面简单的讨论一下对现代公立高等学校改革的思路。一种公法学的教育思路。公立学校的办学权利是一种以公权力得到的权力，公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质关系的改革构想。民商法学的改革思路则是从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此，他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之间利益关系。我在五年前基本上是第一种观点，最近几年我开始有一个变化，什么变化？我认为这两种思路实际上反映的是一种非常简单化的认知架构—就是一种非公即私的二分法的认知架构。用这样简单化的认知架构处理教育改革当中所出现的问题，这本身很值得商榷。为什么这样说？因为中国二十多年的教育体制改革创造了一系列的新的办学形式，它不是一种非公即私可以概括的，除了非公即私的办学形式，公办的和民办的之外，能不能还有公私兼顾，以公为主这样的办学形式都存在？如果以非公即私的形式出现，我们最近几年的改革就在出现这种问题，我叫做“倒退”，有人说“调整、超越”。它意味着中国教育体制改革在当前的发展上出现了某一些不同以往的新的动向，我们必须要关注。这件事情如果我们不关注的话很可能会出现问题。那么我说的倒退有两个可以作为证明的改革事件。一个是教育部曾经发过一个文件，要求所有的改制学校必须要重新做一次选择。你说它是公的它又很像私的，就是这样的东西。学前教育最近几年不得了，惊动了总理。现在如何解决？中国学前教育发展很有意思，它和高等领域是不一样的。中国学前教育民营化、市场化的程度是最彻底的，这个改革是为彻底。因为以前的幼儿园机构全部是福利机构，由企业举办。二十世纪八十年代到九十年代，企业制度改革，事业单位也要改革，它要剥离出来，不能再办社会了，这时候把教育机构都剥离出来，幼儿园、小学、中学都剥离出来了。政府把中小学收回去，但是幼儿园不收，说过去就没管过，因此幼儿园没有接收的人了，企业事业单位不管了，政府也不接收，最后就民营化、市场化。这就是学前教育改革所带来的问题。现在入园难、入园贵，这就是民营化、市场化带来的，所以改革的思路就是重新让它再国有化。学者当中有一个说法叫“国进民退”。目前中国的公立大中小学，老百姓尚且都不满意，有这么多意见，谁有把握由政府把70%的幼儿园收回国办老百姓就会满意呢？恐怕谁都没有这个把握。因此，幼儿园的国有化它不是一个最好的办法，起码应该说不是唯一的办法。我们只要充分总结最近三十年来国际和国内有关公立学校改革的成功经验，就能找到一条能够有效的改造传统学校教育体制，重构国家与教育、与市场关系的第三条改革道路。这第三条改革道路应该是什么样的，我简单的归纳了几个特点。

（1）公立高等学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构。因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的办学权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。

（2）公立高等学校一经设立，即能以自己的名义独立行使权利，承担相应法律责任，是具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位或内设机构，也不是行政机关委托的组织，这是计划经济时代的公立高等学校。

（3）公立高等学校的办学权利是一种复合型权利，其中既有通过政府的公务分权获得的公权力，也有作为独立法人所具有的法人权利。公立学校在行使自己的办学权利时，应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，为此必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。还有学术自由的权利。中国有没有学术自由权？如果有学术自由权，这种学术自由权应当如何来表述？最后我们找到的依据就是对公民所做出的创造性的工作，国家保护和鼓励？但是42条的特征就是，宪法42条规定是公民个人的权利。除了把公民改换成高等学校及其工作人员之外，其它的表述是完全一样的。我们没有用“学术自由”，而是用了“学术研究和文学艺术创作的自由”这样一个概念。所以我们可以这样说，宪法第42条和高等教育法第10条的规定，是中国有关学术自由的法律表达。那么现在关键的问题就是，这样一个东西我们在整个高等学校办学中应该处于什么位置。

我们如何理解和设计中国公立高等学校的法人地位，我们不应该沿袭传统的非公即私二分发的思维方式。我举个例子。我前后三次到日本做过研究。2005年我在日本一所大学做过研究员，在这个研究当中我就发现日本的做法是有值得借鉴的地方。1997年日本决定要进行这样一项改革，2002年制定了一部法律，叫做《国立大学法人法》。我曾经和日本的学者讨论过，什么叫做国立大学法人。这部法律实际上提出了一个新的法律概念，确定的国立大学法人。我们现在要讨论的就是国立大学法人是公法人还是私法人，它的权利能力和行为能力是什么样。所以我走访了很多学者，也包括文部省的官员，没有一个人能告诉我。其中文部省的参与这部法律起草的官员这样告诉我，国立大学法人法是依据特定行政法人法制定的法律，在日本没有一个人认为公立大学法人是公法人，也不是特别行政法人，因此我就觉得日本人是不是比较狡猾。我现在不去界定，不想现在马上急于界定。公立学校法人是公法人还是什么法人，这是我们很多学者着急在做的一件事情。但日本人不着急，他说我先不确定，这就给未来的改革留有了余地，也就是说将来出于改革的需要该公即公，该私即私。德国最近几年也在做改革。德国的公立高等学校是双重法律规定的地位。前些年对公立高等学校做一些改革，首先赋予一批公法人的高等学校，改变他的法人性质。怎么改变法？他先赋予九所大学，其中最著名的就是法兰克福大学。它原先就是一所基金会大学，后来在演变的过程当中变成一所公立大学了。把公立学校也界定为财团法人了，这叫做公私合流的改革去处。能不能尽量减少公立学校和民办学校的诧异性，更多的关照他们的共同性？在分类上不要随便的分为两种完全不同的学校类型，在法人的分类上都规定是基金会法人？在这样一种做法当中必定原来的公法人所规定的权利能力和行为能力因此都会有一些变化。所以我在这儿就提出中国的公立学校的法律地位的设计能不能脱离我们产生的非公即私的二分法的思维方式。所以我设想未来的公立高等学校应该是一类什么样的社会组织呢？它应该是一种介乎公法与私法之间的，因公即公，因私即私的特殊法人，区别于公法学说和民商法学说。特殊法人就在于我们可以给中国的公立高等学校的改革留出余地。以此为依据，我们对公立学校的权利和义务就可以做出更为灵活的规定，使得高等学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这一类组织机构所特有的公共性质。我们之所以现在对这个大学章程既非常热心，同时又有一些困惑；在制定当中还存在问题？我看来这样的问题没有完全解决。希望在座的各位老师共同来发挥我们的智慧，把公立学校的问题能够想明白，能够设计出一条符合它本身特征的改革和发展道路。就是中国公立高等学校改革的大戏。的发言就到这儿，最后谢谢各位。

主持人：非常感谢劳教授精彩而高深的报告。教授一直从事教育法制方面的研究，而且成果卓著。教授从公立高等学校法人地位的视角切入，对当前高等教育，特别是公办学校的有关改革问题进行了深入的剖析，提出了不少重要的见识性的意见，给我们认识公办学校的地位，以及对制定好章程都有重要的指导意义。因为我们知道这个章程它的作用跟学校的属性有很大关系，劳教授从法人地位和变迁的角度给我们提供了很好的视角。让我们再次感谢劳教授的精彩报告。今天的会议就到这儿，谢谢大家！

大学章程建设的内涵与外延

华中科技大学教育研究院院长 刘献君

各位老师，各位领导：昨天大家听了一天，该说的话也都说了，我今天可能有些会重复，有些观点是我个人的观点，以孙司长讲的为准，不对的请大家批评指正。

我讲五个问题。

一、关于对章程的理解。

对章程有多种解释，它是约定和阐述独立主体的使命、界定内部各利益关系的责任和义务、处理主体与外部利益相关方的关系准则，是书面写定的有关法定意义的组织规则。它的关健词有独立主体；只有独立主体才需要制定章程；约定；法治；使命。我们制定章程的目的是要完成学校的使命，使命应该根据我们的职能，教学科研这个服务，核心地培养人才，然后在这个职能之下每个学校都有自己独特的使命。这个使命中国不怎么说。建设学校首先是建设使命，最后是规则。

为什么要制订章程？

因为大学有自主办学的权利，自主办学也需要章程，没有自主办学就不需要章程。政府赋予大学自主办学权，需要章程“上承”国家教育法规，政府与大学之间要有“合约”。我跟一些大学校长讨论的时候校长提出来制订章程的条件合不合适，有没有达到制订章程的必要性？办学自主权一个是高教法赋予了，中国的大学校长总认为没有办学自主权，比如说民法权，中国的大学校长比西方美国的大学校长大得多，但是我们大学校长没有公法权，比如说招生名额，我们没有这个权利。美国一些大学不光是学校有设置这样的权利，学生有自己确定权利。比如我们毕业以后干什么事就定一个专业，然后提出课程体系，当然要经校方批准。前不久我们学习委员会讨论学报的问题：这个学报还要不要办？国外没有学报，那么多学科谁看啊，提出取消。后来取消不了，还是没有办学自主权。我们要办一个刊物需要层层批，如果把这个取消了各个学校发文章没地方发。西方在这方面比较自由。公法权我们没有。教育部主要在公法权上要争取，规范学校权利的运行，依法自主按章办学。

大学章程的主要功能是规制大学权力运行。

大学章程涉及到大学办学方方面面内容，发挥多方面的功能，但主要的功能是规制大学权力运行，比如规范大学与政府的权力关系；规范大学和组织之间的权力关系；规范大学与运行之间的权力关系。

章程制定是现代大学制度建设的重要内容。

我们不能就章程谈章程。在现代大学制度的框架之内，特别是学科的治理结构、组织结构、权力结构。地方学科不需要章程。所以计划经济运行的惯性，导致大学有办学自主权后，仍“无章办学”。但是这些关系到现在仍然没有运行得好，现在很多东西都是没有发生根本性的变化的。章程是现代大学制度建设的成果体现，大学制度建设要在现代大学框架之内，特别是要弄清楚治理结构、组织结构以后章程才能治理。现代大学制度是指大学为顺应现代社会发展要求，在政府的宏观调控下，面向社会依法自主办学，实施民主管理，全面落实作为法人实体和办学主体所具有的权利和责任相统一的管理制度。

现代大学制度包括两个层面的制度：

政府如何管理大学，即大学的他治——外部制度。

大学如何自我管理，即大学的自治——内部制度。

外部制度和内部制度既有联系又有区别，我特别强调内部制度对外部制度影响具有放大和消减的双重作用。

二、大学内部组织结构和权力结构。

我分为四个系统和四种权力。四个系统：党组织系统、行政系统、学术系统、社群系统。四种权力：政治权力、行政权力、学术权力、民主权力。

1、大学的利益相关者。

大学是典型的利益相关者组织。谁都不占有大学，校长书记退休以后也没有办法指挥了，所以任何人也不能对大学发展负全部责任，因为他也是利益相关者之一。大学治理是大学利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。大学治理结构相当于我们通常说的领导体制，利益相关者在整个国政当中的作用、结构要说清楚，也就是在章程里要说清楚。大学治理有外部利益和内部利益相关者。外部利益相关者有执政党、各级政府、用人单位、校友群体、捐赠者、合作伙伴、新闻媒体等等。大学的主要内部利益相关者：高级管理者、中层管理者、教师、学生、其他员工。根据学校利益需要分析利益相关者：学校是确立利益相关者的中心，利益是确定利益相关者的着眼点，需要决定利益的走向、利益的方向、利益的大小。根据这三者去分析。我们分析任何一个事物要有分析框架、思路，要不然没办法分析。我把它概括为五个主要利益相关者。

（1）高级管理者。

高级管理者指处于学校顶层的管理者，主要包括党委书记、副书记、校长、副校长、以及总会计师、校长助理、教务长、总务长等组成的校级领导群体。这个群体受政府委托管理大学，在大学治理中是具有十分重要地位的利益相关者？这个利益相关者它的利益，它的需要，希望有个比较好的环境能够实施自己的管理，希望自己管理学校能够取得成功业绩，当然也要使自己能够进一步发展。

（2）中层管理者。

中层管理者指学校职能部门负责人、学院（系、所）负责人。这一层也很重要。成也中层、败也中层。这一层它的利益需要希望能够自己有发展的空间、上升的空间，能够有业绩，当然也能够取得好的报酬。这一层非常重要。这里面分两块，一块是职能部门，一块是院系。这两块也不完全一样。院系的目标比较清晰——机关要经过院系才能到教师学生。机关的领导们也有政绩，总的要弄很多事。

（3）教师。

教师指在大学中从事教学、科研、社会服务的教师以及相关的专业人员。大学本质上是一个学术共同体，教师是办学的主体。教师在学校的地位很重要。我们的老师既以学术为业，又以学术为生。我以这个职业作为我的事业，我以这个事业来养家糊口。这两个要求是不一样的，我既要成就我的事业，同时又要养家糊口。所以教师的利益首先学校发展、事业成功，能不能给我创造平台；同时也希望有好的待遇——家庭要买房子、汽车等等。我有的时候跟我们学校老师说，大学教师这个职业是全世界职业里面实现人生价值的舞台最宽广的职业，没有任何职业比大学教师的职业实现人生价值这么宽广。

（4）学生。

学生指接受高等教育的群体，包括专科生、本科生、硕士生和博士生。陈赓办大学就是办一个食堂，解放初一批将军到大学当领导当得很好，因为他有战略思想。陈赓说得很大气，他说办学校就是办食堂，学生是来吃饭的，老师是炒菜的，我们这些人都是端盘子的。所以“学生就是大学”，他既是投资主体之一，又是主要的消费者，学生在大学里消费什么？课程。学生向大学买课程，社会向大学买学生。所以它的地位在学校越来越高，所以章程必须要十分关注学生。

（5）其他员工。

其他员工指除高、中级管理群体和教师群体之外的工作人员。这支工作队伍比较大，而且它的增长速度比教师的增长速度要快。近二十年美国的教师队伍增加了50%，这支队伍增加了240%。很多人都以为美国的大学教师比职员多得多，但是职员比教师多得多。这支队伍学历、年龄差别很大，利益需求也不一，所以我们也要很好的关注。

2、组织结构。

（1）党组织系统。

包括党员代表大会、全委会、常委会，下设党委职能部门、院系所基层党组织。党委是大学的领导核心、政治核心，党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，坚持政治原则，把握政治方向，对学校重大问题行使“讨论决定权”。党组织的权力主要是政治权力。政治权力是指国家权力对大学的控制。国家政府对大学的影响控制通过党委，这系我们国家的政体。所以我们党员代表大会为权力机关，行政权力权，常委会是党组织的执行机关，党委职能部门和基层党组织具有执行权。这个系统是非常清晰的，要具有政治权利。

（2）行政系统。

行政系统包括校长、副校长、总会计师、校长助理、教务长、总务长，下属行政职能部门和院所系组成的院务委员会机构。大学行政系统主要是贯彻落实党委的决议，保证教育方针和办学思想的落实，保障学校组织目标的实现。行政系统的权力属于行政权力。行政权力扎根于权力的授予，通过各层次的行政组织系统，突出照章办事，具有整体性和层次性。

（3）学术系统。

学术系统是由教授、副教授等组成的学术组织系统，包括学校一级的学术委员会、学位委员会、教学指导委员会以及院系一级的学生委员会、教学指导委员会等等。学术系统参与决定学校的学术事务，具有学术权力。

（4）社群系统。

这是我想的名词，用社团可能不太准确。学校的利益相关者，除上述系统的人员外，还有众多的教职工、学生。他们如何实现权利诉求，参与学校决策，是一个十分重要的问题。它是单个的教师和学生，个人式的权利诉求表达，虽然必要，但是有局限性，集团是利益诉求表达重视程度高容易达到效果，因此教职工代表大会、学生代表大会应运而生。社群系统主要包括教职工代表大会和学生代表大会，社群系统具有的权力为民主权力，包括知情权、参与权、表达权、监督权，以及与其他切身利益相关事项的讨论通过权。

3、大学的权力关系。

权力结构可以通过权力关系来体现，着重分政治权力和行政权力、行政权力和学术权力、政治权力、行政权力和民主权力的关系。

（1）政治权力和行政权力的关系。

学校党组织系统拥有政治权力，行政系统拥有行政权力。政治权力和行政权力的关系集中体现在党委领导和校长负责的关系上。党委领导和校长负责的关系体现在以下几个方面：

党委领导和校长负责在方向、目标上是一致的。党委决定这个事该不该干，校长是决定怎么干，怎么实施。学校党委在大学处于领导核心地位，以校长为首的行政系统是党委决策的贯彻执行者。

两种权力的运行方式不一样。党委的决策是集体讨论、作出决定；集体领导、分工负责。党委书记只是班长、召集人，他的地位跟其他是一样的，他投票只有一票。当然党委书记它的权力在什么变化呢，最大的权力是会议召集权。校长办公会是不需要投票的，是校长拍板、首长负责。党委会是要投票的。

（2）学术权力和行政权力。

学术活动是目的性活动，行政管理活动是手段性活动。职能、教学科研、社会服务是我们的职能。学术是目的性活动。我们的行政是为实际职能服务的，我们是手段性服务，这个也很明确。行政不是职能，这点非常明确。

（3）政治权力、行政权力和民主权力的关系。

党委与教职工代表大会、学生改革大会是领导与被领导的关系，党组织和系统和教职工代表大会、学生代表大会的权力方式是一致的。学校行政权力和民主权力行使的总体目标是一致的，行政系统和教职工代表大会、学生代表大会互相支持、互相通气等等。学校行政要积极支持教代会、学代会的工作，尊重民主管理和民主监督的权利。关于教职工切身利益的重大决策要经过教代会讨论通过，并按照讨论通过的决议执行。还要接受民主监督和民主评议。代表提案是学校行政和教代会联系的一种重要方式纽带。

4、权力运行中存在的主要问题：

（1）权力高度集中。

从纵向看，学校决策主要由党委常委会、校长办公室作出。绝大多数大学，常委会、校长办公室的成员基本上是一致的，仅仅主持人不一样。因而决策权、执行权、监督权集于一身，政治权力、行政权力、学术权力集于一身。

从纵向看，权力高度集中、界限不清楚，权力的滥用、权责不对等以及不作为。

（2）行政权力和学术权力关系失衡。

大学内部行政权力繁华，以行政权力干预或取代学术权力的现象普遍存在。行政权力和学术权力的界限模糊，两者交织在一起，造成责任不清。

（3）民主权力得不到应有的保障。

法律法规授予教职工代表大会、学生代表会的权力没有得到应有的保障，也难以独立自主地开展工作，往往在学校的指挥下被动运转。老师学术自由、学生学习自由的权力没有制度保障。教职工学术利益表达、民主监督、渠道不畅通。

（4）人财物流动环节缺乏严格监督。

我归纳为七个环节，这跟教育部有点不同。大学有大量的人财物流动，主要有人员聘任，职务晋升，招生录取，财务采取，基建工程，校办企业，财务管理等七个方面。

（5）缺乏程序制衡。

在权力运行中缺乏程序观念，不重视程序制衡。在各项制度的制订中，停留在制度内容，没有明确的制度程序，导致制度执行的随意性。缺少对自由裁量权的机制，对决后果的制约机制，以及决策公开的制约机制等。

三、处理行政权力和学术权力的关系是现代大学制度建设的核心问题。

自中世纪以来，大学的发展过程中已经形成了大学自治、学术自由、教授治校为核心的大学制度，包括基本制度、一般制度和具体制度在内的大学制度体系。现代大学制度和大学体系有什么关系？现代大学制度关注大学制度的现代性。大学制度的现代性从根本上说是一种适应性。适应现代社会，适应现代大学的发展，适应大学所处的现代环境。现代大学制度已经形成了，现代大学制度关注现代性也就是适应性。现代社会科学技术迅猛发展，现代化水平提高需要大批高素质、高水平的人才。因而现代大学规模的大大扩展。大学与小规划的、选拔性的，关系松散的团体发展具有重大社会经济意义的巨型系统。解放初期一个高中毕业生是大知识分子，现在一个本科生都不怎么样了。我以前老想不通一件事，空姐需要本科以上，需要一米七左右，需要长得漂亮，不就是倒水嘛，为什么要求这么高呢？我老想不通，后来人家跟我说服务质量提高了，因为飞机上的服务质量不一样，她面对各种人，对人的素质要求也提高了。因为整个社会发展了，整个社会服务的要求都高了。量的增长必然引起了质的变化，这是大众化理论。因为规模大了必然引起职能变化，大学在单纯学术机构的基础上形成了庞大的行政系统，大学行政管理具有了必要性和合法性。美国1975年到2005年，美国教师人数增长51%，管理及其人员增长240%。所以如何处理学术管理和行政管理、学术权力和行政权力的问题，这是现代大学制度需要解决的核心问题。

在我国现代大学制度建设中，解决学术权力和行政权力的问题十分艰难，原因何在？

（1）两种权力的运用规则不同。学术组织和行政组织因其价值观和工作方式不同，必然会产生矛盾和冲突。

（2）两种权力的性质不同。行政权力是以科层化为特征的法定权力，以上级管理主体对组织活动的控制与协调为特征，处于强势地位。学术权力是由自主兴趣和个人的知识为基础的专业权力，在权力结构中处于弱势地位。行政权力的强势和学术权力的弱势，容易造成行政对学术的过度介入和不当干预。

（3）两种权力主体多元、交叉。行政权力的主体主要是校长、行政人员，但是教师、学生对行政决策有建议权、监督权，对一些重大行政决策有投票权、制约权。两种权力主体的多元交叉给行政权力的挤压、取代学术权力提供了“理由”、借口。

（4）现有校长群体的状况达不到教育家办学的水平。校长、副校长都很辛苦，很多校长都是专家出身，院士、指名教授，容易导致以行政方式处理学术问题。我跑了一些大学，他是校长又是教授，面对学术问题我是校长，我以行政的方式处理学术问题，面对行政问题有的时候是学者，学者的思维方式又改不了，用学术方式处理行政问题，应该用行政方式处理行政问题，学术方式处理学术问题。正因为这样“去行政化”成为一个共同的呼声，2008年《教育评论》上发表林善栋的《去行政化与现代大学制度建立》一文，首次提出去行政化的问题。2010年初温家宝总理在连续召开五次座谈会，最终总结出教育行政化一些问题的症结的结论。所以教育规划纲要提出克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化等等。“去行政化”进展缓慢的原因有去行政化的内容不清晰；去行政化的根源不在学校；去行政化的突破口选择是否恰当；取消行政级别。从长远来说不取消是对的，但是作为突破口可能不好，至少没办法突破。

如何才能“去行政化”？我提一点感受。

1、要以坚持大学的“学术性”为前提。

2、必须强有力地保障学术权力的制度。前两年讨论学术委员会，讨论的比较多的校长、副校长参没参加，当然我认为根本的是职能，一个组织的职能决定它的性质，现在学生会的职能基本上是审议机构。没有对学术的决定权，只有审议权。如果这个问题不解决，我们学术委员会的作用仍然是有限的。还要建立相应制度及保障教师、学生对学术事物的知情权、监督权。为此要治理结构，确立教师、学生在利益相关事务中的重大机构。

3、要建立服务型行政。这能不能成为去行政化的突破口，我认为学校的职能是教学、科研、社会服务，学校行政不是学校的职能，不是为学校三大职能服务的。离开三大职能，学校行政毫无意义。因此这样可以成为去行政化突破口。

四、高度重视大学内部权力的制约。

这个问题别人说得比较少，我们大学也好，国家也好比较强调监督服从制约，实际上制约比监督重要，也是我们章程需要解决的大问题。章程所要解决的一个重要问题是权力制约问题，权力制约在我国大学权力运行中没有引起足够的重视，缺乏权力制约的意识。大学权力制约的重要性，权力是人际关系特定的影响力，是根据自己的目的去影响他人行为的能力。

（1）权力制约是权力运行中的内在要求。著名法国启蒙思想家孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。就必须要以权力制约权力。

制约与监督有联系也有区别，制约是指权力之间的制衡、牵制、约束。督促是指监察、监视、督促。两者的区别是监督则中于单向的督察和督促，而制约侧重于双向的制约。两者之间的关系是，对权力的监督必须以有效的制约为基础，实现对权力的有效监督，从根本上取决于对权力的制约，而权力制约又必须由强势监督来推进和保证。制约是基础性的，更为根本。

（2）权力制约是现代社会组织治理的需要。组织包括组织结构、权力结构等，其中能够被直接观察到的是其组织结构，不能被直接发现的是其权力结构。组织结构和权力结构都随着社会的搬迁而发展变化。一方面我们基本上是科层制，这是普遍的形式。另一方面科层制有它的弊端，我们不能把它抛弃，它有它的弊端，这个弊端解决要靠什么，要靠治理。科层制有利有弊，治理应运而生。治理过程中间权力制约必不可少。

（3）权力制约对大学权力运行具有特殊重要性。大学培养人，大学所有事都对学生产生影响，如果这个学校权力没有制约，学校的风气很差，那学校的学生就会受到严重的腐蚀，成长就有问题了。如果制约很好，氛围很浓，然后他们会影响社会。根据大学的现实状况建立了五个机制，分别是：

1、分权制约机制。

这是指不同权力体制之间或同一权力体系内部，不同权力之间的制约，特征制约主体活动的独立性，制约对象的活动性，制约关系的对等性，制约手段的强制性。学校权力结构中的分权，是党委统一领导下各权力主体之间的分权。针对权力高度集中、个人或少数人说了算，以及暗箱操作，信息不对称等问题，实现决策权、执行权的分离。从横向上党委和以校长为首的行政系统的权力划分；学术权力和行政权力之间的分权。明确教职工代表大会对哪些关系教职工切身利益的重大问题具有讨论权，对那些重大问题具有建议权、监督权。明确学校的应有权力。从纵向看解决学校和院系之间的权利问题。校长发展规划制订，发展中重大问题决策，资源配置，组织结构和制度的确立，中层以上干部的配备等，权力在学校。专业配制，人员聘任，职务晋升，收入分配等，学校应将部分权力放给院系。将权力划分明确写入学校章程中，各权力系统依据学校章程行使权力，开展工作。制订明细的权力流程图，并公之于众，以便于各权力明显行使。

2、制度制约机制。

制度制约是指事先设定权力运行的规则，并使之不可违反和规避，从而通过用制度来规范权力的运行，用以达到对权力进行约束与控制的一种制约权力的方式。和权力制约相比，制度制约从权力主体的思考圈跳出来，从制约主体的角度向制约手段的角度转换。制度制约有利于避开对权力进行制约人的主观干预，能更好的运行权力。所有制度都跟权力有关，往往在制度制订中，考虑对下的约束多，对行使权力的主体制约少。制度制约并不是要搞另一套制约权力主体的制度，而是现有制度体系中，每一项制度都应该有权力制约的内容，要渗透到我们制约制度里面。制订大学章程本身就是制约制度的根本，大学章程应当完善自主管理、自我约束的体制机制，其他所有制度都要符合大学章程的规定，权力在章程范围内才能起到制度制约的作用。针对人财物流动的七大环节制订相应的章程。

3、程序制约机制。

程序制约本身也是制度制约的方面，我把它挑出来说一说，是强调它的重要性。程序构成权力运作的基本规则。这些规则是权力运作必须遵循而不能违背的刚性约束，构成得权力运作的直接制约。程序既是为保障权力正常运行所修筑的通道，又是防止权力失控而设置的藩篱。程序性是科学化最本质的意义，没有程序也就没有科学，搞自然科学的同志就非常熟悉，程序违背一点就得不出结论出来。是帮助人民化解难题，规避风险，推进发展。程序缺乏或程序失灵，必然导致权力运作的随意性，权力运行过程顺序混乱，权力越轨和行使不当。程序制约必须对权力运行程序的各个环节进行合理设置。尤其要明确规定权力行为主体和行为权利的方式、方法和步骤，使在各个环节和时间上相互衔接协同。学校权力总体运行的程序要明确，这也是我们章程要解决的，针对学校各种权力之间不同的权力关系，制订权力总体运行程序。比如说党员代表大会、常委会之间确定程序；教职工代表大会、执行会、工会之间确定程序；决策权、执行权、监督权之间运行程序；决策权中的监督权、审议权、咨询权、决定权确定程序等等。通过权力总体运行程序，明确各权力之间关系。对重大问题的决定成议事规则，科学决策一定要遵循议题提出、问题澄清、明确界定目标、收集到所有备选方案、对每一种方案的结果作出评估、选择最佳方案的基本程序。自由裁量权行使规则的制订。自由裁量权是不可少的，因为我们碰到大量问题是头号问题。正因为这样所以赋予了领导层有自由裁量权。自由裁量权是必要的，没有不行，它在运行过程中间有决定具有灵活性，造成违法的隐蔽性，因而让钻空子提供了客观讨论。

4、权利制约机制。

以权利制约权力，是指公民依据法定的权利对权力行使过程施加影响、实施监督，以形成对权力行使过程的约束力。权利是一定社会中人的规范性行为的子度有，它体现着作为社会人的自由行为和主体地位。公民虽然不直接掌握权力，但拥有法律赋予的权利，这个权利的作用就在于为权力的行使划定了边界。教职工代表大会、学生代表大会是以权利制约权力的基本形式。要建立政务公开制度，使权力的运行透明。以权利制约权力，关键在依法保障公民的知情权、参与权、监督权。前提是政务公开。建立后果制约制度，考察一项制度的成败，权力运行的得失要看后果。教职工、学生很难看到完整的决策过程，但能直接看到、感受到决策后果。应建立后果制约制度，对领导干部的考核、奖惩、责任追究制度，包括引咎辞职在内的查处制度。我觉得我们章程里面也应该有后果制度的相应条款。

5、文化制约机制。

文化制约是中国营造良好的制度文化，借助于社会舆论机制，行使权力的主体自觉抵制其滥用权力的欲望和冲动，从而达成对权力的制约。制度是靠人建立，靠人来执行，而人是有思想的，这个思想本身就是一种文化。所以人认为制度是让想犯错误的人不敢犯错误，文化是让有机会犯错误的人不去犯错误，文化制约确实是非常的重要。

文化制约首先要形成良好的道德文化。从古以来有一句话：当官不为民作主，不如回家卖红薯”。这就是道德需求最朴素的权力伦理道德诉求。现在实事求是看，有一些干部领导他的道德水准比我们古代的人要差，基本良性要差，古今中外一些政治家、思想家提出，都以政为德、仁者爱人、为人民服务等等，都是对权力运行提出的伦理道德诉求。大学目标高远，权力具有复杂性，相互制约应更强。要形成强烈的权力制约意识，权力制约理念，经过较长时间努力，形成大学权力的制约体系。

五、大学章程建设中要处理好的一个关系。

1、大学章程与学校其他制度的关系。

学校的基本制度和具体制度，基本制度指大学章程；具体制度指大学机构设置制度、管理制度、工作制度。基本制度是管具体制度的。比如说机构设置制度，一定的组织要按照组织目标而设计的机构规则。管理制度包括决策制度、计划制度、执行制度个监督制度、领导制度、人事制度、资金管理制度等等。工作制度包括人才培养制度、科学研究制度、社会服务制度等等。具体就这么三大类，这些制度都是在章程的指导下去制定，因为这些基本原则都要有所涉猎，有所规定。

2、共性与特性的关系。

章程建设要避免千篇一律，要形成自己的个性。个性等于共性加特性。有的人理解片面，认为个性就是特性，这是错误的，个性等于共性加特性。共性对大学性质任务、组织构成主要行为活动的内容作出框架性的规定，首先要满足共性。同时要有资源特性，特性可以从内容和形式两个方面来讨论，在内容上来看学校使命、核心理念、大学定位、大学特色、学科结构、治理过程、权力制约方式等等都可以有自己的特色。我举个核心教育理念例子说明一下，大学是个理念组织，缺乏核心理念是中国大学存在的共动问题。因为我们的大学基本上没有自己的核心理念，大学核心理念是指大学发展的最高纲领，凝聚着整个学术的共同体的核心价值观，是实现大学战略目标，体现了学校在发展过程中的时间和始终坚守的基本信念。

比如剑桥大学以自由教育造成绅士，柏林大学以教育与科研相统一，芝加哥大学以让知识充实你的人生等等。

校训是大学核心理念、办学特色的载体和集中体现。比如斯坦福大学“让自由之风吹拂”，耶鲁大学“光明与真理”，清华大学“自强不息，厚德载物”，上海交大“饮水思源，爱国荣校”。北师大的校训1915年是“诚实、勇敢、勤勉、亲爱”，1925年“以身作则”，1997年到现在“学为人师，行为世范”。这个就比较好了。章程不要急于制定，把章程制定过程作为学校发展的过程，把章程制定的过程作为现代大学制度建立的过程。不要光是为了对付上面，那没什么必要。

形式与内容有关，每所大学的历史、学科、特点不一样，大学章程突出的重点不一样，形式也就有了差别。下面比较国内三所大学和国外三所大学的章程。

西方的三所大学内容不一样，密西根大学，耶鲁大学，康乃尔大学，它的纵坐标与横坐标差距都很大，重点、着眼点每个学校都不一样。

国内的三所大学是中国政法大学，吉林大学，广东外语外贸大学。横坐标都是一样的，高峰都是相互重叠的。

3、“上承”与“下启”的关系。

上承大学章程要遵循宪法，教育发，高等教育法，与政府之间形成合约，规范学校权力运行。利益相关者要广泛参与，形成广泛的共识。

我最近在研究过程哲学，“将来并不存在于现在”。将来都是要创造，特别是管理学校要创造，现代大学制度和大学章程建设关键在于创新。我们是要管将来的，将来并不存在与现在，我们要创造、要创新，我认为关键在于创新，大家下决心去研究去创新，最后让章程真正起到作用。因为中场没有休息，我们到这里就结束了，谢谢大家！

主持人：刘教授从理论到实践给我们说了大学章程的制订，从大学制度视角提了一些很重要、很细节的看法，没有特别展开讲，但是里面蕴含的信息还是非常多的。下次有机会再聆听刘教授进一步的报告，今天表示特别的感谢！

大学章程与大学治理——章程要素的国际比较

北京大学法学院 湛中乐

主持人：今天下午非常荣幸地请到了北京大学法学院的湛中乐教授，大家知道北京大学是我们国内最顶尖的高校之一了，湛中乐教授一直从事行政法律的研究，有相当一段时间对我们教育法律倾注了很大心血，而且亲自组建了北京大学教育法研究中心。近年来参与了不少教育法律法规的制定工作，给我们部里的研究工作也提供了不少的咨询意见，在高校办法制定过程中湛中乐教授也一直参与其中给我们提了很好的建议，而且湛中乐教授也是知名的律师，下面让我们以热烈的掌声请湛中乐教授给我们作报告。

湛中乐：谢谢黄司长的介绍，有两点需要申明一下，第一我不是律师，我是教律师的。第二虽然这些年从事跟教育法有关的法律法规政策研究学习，更多的是学习和参与，如果说有所谓的参与更多的是学习。谢谢黄司长的邀请来参加这个会，我作的汇报是个命题作文，题目是“大学章程与大学治理——章程要素的国际比较”。我这里需要一些国外因素的东西，国外的大学章程怎么样，包括与一些已经制定的大学章程的制定与分析，以及未来的展望与期盼。按照黄司长的命题作文，中国应当怎么做，我是作为整体来看待的。

大学章程跟宪法有关，跟行政法有关，一个国家要有宪法，要有宪章，毛主席带领新中国的时候带领起草全国政协会议，包括最近一些年调整都是通过修宪调整。中国大学没有章程不也一定过嘛，这没有按规矩出牌，中国传统更多的是人制色彩比较浓，是制度的缺乏。中国几千年来封建社会以权为本，它不完全重视制度，即便重视制度，过去重视的是统治社会，所谓的制度就是刑法，规范政府行为这种制度是缺乏的。从宪法的角度要研究大发的章程。从民法的角度来讲大学作为事业单位也应当有它的章程，其他的法人形式都是有章程的，从教育管理学的角度我们也要讲规矩，也要讲制度，无论从宪法、行政法、公法、民法的角度来说也要研究章程。

一、大学章程的历史回顾

1、大学特许状。

中国现在有大学，现代制度的大学实际上是欧洲，中国也有学院、书院，但是跟现代大学结构规模有很多不一样的地方，所以讲到大学章程首先要了解国外的大学特许状。在早期的社会治理中，经由特许状而获得法人资格是设立法人团体的唯一途径，大学是最早的特许法人之一。按照欧洲中世纪的传统，大学特许状由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。所以在中世纪的欧洲，现代大学其实是起源于中世纪的欧洲。而它的权威性首先来自于教权，就赋予大学特许状的权利，它是来自于国家公权或者王权，这就涉及到大学的宗教背景。中世纪欧洲的大学都是通过特许状而成立大学，这个特许状是由教皇和国王颁布的。

2、大学章程。

早期大学的章程大多是依据特许状或者以特许状作为授权依据而制定的。自始至终我们可以看到这个特许状扮演着一个重要的角色。巴黎大学取得行会式特许权，并成为自治机构，重要特征便是拥有自己的章程，有权要求其成员做遵守其章程的宣誓，有权开除违规者。英国的大学章程主要是根据特许状或者是国会法案来制订。德国的高等教育产生于中世纪晚期。大学既是国家机构又是社团法人。大学在获得建立教育机构特许的同时，都必须提出自己的大学章程作为其“基本法”。这有点像我们现在的教育高等法的意思，这是欧洲中世纪晚期的德国大学通过法律强制性的规定。

3、我国大学章程的历史。

我国大学章程的雏形从历史上讲还是能够找到痕迹的，那就是书院的院规或训示。所以早期朱熹的《白鹿洞书院揭示》就可以看到。我们国家近代大学的章程可以溯源到1902年清政府颁布的《钦定京师大学堂章程》；到1904年有个《奏定大学堂章程》；1905年也有过《医科大学章程商榷》；1906年的时候王国维有个《奏定经学科大学文学科大学章程》。近现代大学的图形在清末都有。之后北京师范大学章程的公布及之后的缺失在二十世纪五十年代初，教育部曾经公布了北京师范大学章程，但是在这个以后学校的管理规章充其量只是一种规章政策的执行，从而造成了大学章程在整个大学制度建设中的缺失，往往就摆在一边，在中国过去是按政策行事。不得不说现代大学制度的确立，改革开放以后我们所说的拨乱反正，九八年高等教育法的颁布和实施应当说是使得大学章程被正式确定为大学成立的法定依据，在此之前是没有的。九八年高教法的颁布才使得大学章程正式以法律的形式确定为大学成立的法定依据。所以第一个问题大学章程的历史回顾从中世纪的欧洲到中国近现代大学作个简单的回顾，让大家能够找到一些共同点。

二、大学章程的价值与功能

1、章程是大学依法自主办学的产物。

为了使大学真正拥有办学的自主权，通过立法来确立其自主地位，通过章程确定其运行的规则，是现代西方市场经济发达国家的一种普遍做法。可以这么讲大学因自主办学而需要有章程，没章程怎么谈得上自主办学。大学章程同有关法律可以进一步理清大学和政府及其他社会组织的一种界限，可以明确大学自治空间和自治权的范围，因而它可以或者应当成为大学运行的合法依据，它可以从根本上来确立大学的管理和运行体制。西方社会过去需要教会政府的支持，但大学还要通过特许状，通过大学章程进一步确定大学与政治的关系、内部的关系，这些都是需要的。西方社会的特许状仅仅是连接两个授权，各个大学一定要有自己的章程，但这个章程会有很多相同点，但一定有不一样的地方。就跟公司一样，成立大小的公司一定要有所谓的章程，章程共性化的东西一定有，但是也有个性化的东西。作为法律的独立主体来讲一定要有章程做支撑。也许黄司长还有其他领导在场，从学者的角度来讲，大学的合并与分离是中央领导说合就合、说分就分的吗，不应该的事。分分合合给中国的教育管理带来很大的影响，这个话虽然我这样讲，但是高层领导不认同，但是确实有这个问题，这是当时的政绩，可是他没有考虑我们。

2、章程是外部对大学实施影响的产物。

从历史看来，我们了解到西方大学成立以来它一直也是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。宗教想控制教育，但实际上教育要有他自身的一些特点，他所谓的追求真理，有些东西反而冒犯了宗教。越来越多的我们发现成立大学以后，当大学作为学术机构出现以后，他一直处于不同的社会势力和力量之下，最后是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，以后就是政府、市场与科学的相互作用。政府培养接班人，市场是有市场规律，我们大学运作需要人才，还有追求科学，大学的学者和学子们强调的是不谓强权追求真理，可能是威武不屈，实际上是政府与市场和科学之间相互作用的一个场所。

另外我们谈到大学的时候经常讲自治，自治是一个程度和范围的概念。虽然说早期的特许状或者现在的大学章程本应当是大学自治的象征和保障，但是我们也要稳健的看到这一点，它在强权面前其实这种自治也是相当脆弱的。所以我们当谈到大学自治的时候，我们都有一个范围和程度的问题。正是从这个意义上讲，我们说到大学它其实也不能超越社会的独立发展，不过我们也应当清楚的认识到章程或者传统上的特许状它既是大学自治的一种保证，同时也是政府参与大学治理的一种机制。

3、大学的章程治理是我国目前高校治理的现实需要。

前年我们国家通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012年）》专门提到了要加强章程建设，完善治理结构是现代大学建设的重要目标。中国的经济体制改革特别谈到了现代企业制度建立，所以中国公司法的颁布，中国过去还有其它几个重要法律制度的颁布，《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《独资企业法》等等，这些经济体制改革从农村到城市越来越强劲的谈到企业法人制度。大学章程作为高校内部管理制度的首要内容，在高校内部管理中占有统领地位。不是可有可无的，更不是有还没有的好，不能这样去看。大学依章治校、以制度治校，合理的配制学校的政治权力、行政权力与学术权力，如何保障教职工的合法权益，维护大学的基本秩序，为实现教育自治，教授治学、学术自由有着积极的推动意义。大学章程的制定应当说有利的增强大学竞争的软实力，也有利于中国高等教育的长足进步和长期发展。教育部希望推动近代大学的进程，有的朋友说教育部怎么现在搞，那当然要搞了，现在已经很晚了，我想不能理解为谁谁谁怎么样，这是中国长远的教育事业，千万不能说现在领导重视，校长书记重视，他是政绩工程，我想不是这样。通过大学章程的制定让全体师生来参与，来提高这方面的意识，然后增加大家对于学校教学和科研的未来发展，增加社会对他的关注，增加凝聚力，这都是一件好事，不能说你看看又是个政绩工程，真的不能这样看。开明的领导一定会注意，通过大学章程的制定，来充分发挥大家的集体智慧，而且包括强调大学的特点，强调排除外面的一些不必要的干扰干预，强调尊重大学自身的发展规律，提升大学的品质，在这个方面应该说是个好的事情。

4、公立大学章程内容的目标体系。

（1）传承各公立大学独特的大学文化和大学精神。

内容上具有这样的基本特征。

第一，应具有前瞻性。

第二，应具有指向性。

第三，应具有相当的可控性。

第四，应具有自身的特色性。

大学的章程跟大学独特的文化，跟大学的教育精神相契合，其次谈到这个目标体系的确定。

（2）落实公立大学的办学自主权。要落实公立大学的办学自主权，进一步落实公立大学的办学自主权，中国的法律里确认了大学的办学自主权，但是在现代生活中很多是没有落实的，或者远未落实。包括有的领导说大学不得了，一放就活，那只是看到的某一面，但关键不是类型。腐败的该惩处的惩处，很多不是那样的，专业的开设，课程的设置，学位的授予，人事人才的引进，财务经费的支出花费等等，实际上我们的政府和政府有关机构部门牢牢的控制着，对公立大学是如此。所以要落实公立大学的办学自主权就要注意政校分开，政府和机关部门应当从事无巨细的管理转变为主要依据教育法律法规规章和对大学章程来对公立大学进行宏观调控和间接监管。其次注意到依章治校，大学的依章自我约束和社会监督非常重要，教育行政机关的管理只是一种重要的辅助手段。所以大学自我管理，自我约束，然后靠外部社会的监督，行政管理不能过分的强化，政府自己出的钱办的学校不放心，怕你乱花，怕你怎么着，其实你让大学去办，外面还有法律，还有社会监督，内部还有一套制度，所以过去对大学体制不放心，因为钱是他出的，可是对法律上来讲，钱你虽然出了，出的钱还不能管那么细，那个钱从法律上已经转移了，你说是政府的钱还是老百姓纳税的钱。所以政府对学校的管理只是一种重要的辅助手段，强调大学自身的管理。

（3）解决公共关注的现实问题。

比如说应该关注教育的质量、效益和效率；大学也要协调好科研与公共利益的关系；促成民主价值的形成；应回应社会学生和家长对教育的需求；

三、大学章程要素的比较法研究——以一些国外著名院校为例

1、以英国牛津大学为例。

（1）英国牛津大学章程文本构成。牛津大学是一所独立的、自我管理型的大学。该校的主要行政领导机构是评议会，章程由大学评议会制定而修改。牛津大学章程是由大学章程和大学组成的。大学章程有前沿和17个章节组成，内容相当的丰富。比如有序言，序言就提到了大学的法律地位，谈到了章程是作为一部组织法，以及早期的章程与英国相关的法案。在序言部分一般谈历史。接下来是章程的第一部分，涵盖的是大学的性质、目的、权力、章程的解释权和章程的适用范围。这是第一部分。第二部分关于大学的成员，首先是学生，然后到普通职员、评议会成员、教职员全体大会的会员，以及这些成员开除及辞职的相关事项，作为大学中的成分。第三部分大学评议会，包括理事会职能、权力、人员的组成及评议会选举的程序。第四部分教职员工代表大会，包括职能和权力，成员和执行的程序。第五部分学院、社团和永久私人学院，包括各学院名称，社团组织和永久私人学院的名称和规则。第六部分理事会，包括理事会职能、权力、会员，以及各项的规章制度及其委员会。第七部分关于学群、学院、分院、系和继续教育系，包括名称列举及相关规定。第八部分图书馆、博物馆、科学收藏和大学出版社，包括名称列举及权力和职责。第九部分大学行政管理人员，包括大学校长，高级管理人员，副校长等等，他把行政管理人员搁在第九块。第十部分关于学位，文凭和证书等等。第十一部分大学纪律。第十二部分关于学术人员和各种访问的委员会等等。第十三部分关于学生方面的其它条款。第十四部分学术和非学术人员的聘任与解聘。第十五部分学院一级的计划和学院帐户。第十六部分财产、合同和信托。第十七部分有关大学章程和条例的解释或适用争端的解决方法。最近广州市某一个著名的大学开除学生打到最高法院，把一审法院和二审法院撤销，确定大学开除学员的行为违法，你想作为法院的法官通过一套程序严格的审查认为你也有问题，我们一定要注意通过行政诉讼说学校有问题不等于说学生对，学生固然有问题要处理，但是不是这种处理法，所以说学校错的时候不等于学生对，所以我们有的领导说这类案件让学生赢了，其实学生丧失的是青春岁月，丧失了好多好多机会，学校丧失了什么呢？有的可能是领导的面子，有的好像是领导的权威，其实你们要想想更多的是学校本身没有按照学校的法律法规和规则去办，或者是领导有关管理者自以为是，只要逮住学生严惩就行了，你要考虑自己的行为是不是符合法律规范。实际上我是举这样的例子，我们的教育行政部门也好，我们的法院也好，在解决这方面纠纷的时候一定是考虑利的权衡。所以看外国的大学牛津大学也不例外，他有一套纠纷解决机制。

（2）牛津大学章程文本特点分析。

凸显了大学章程的严格性、权威性和说服力。通过对大学的法律地位、自我管理的学者社团，确立了大学的法人地位和大学章程的法律效率，大学章程一旦确立以后那就名正言顺的强调了他作为一个独立的法律实体的存在，要强调他在一个学校自我管理的重要位置。他是严格按照法律规范的形式来制定章程的，在章程第一部分所使用的条款规定进行了解释。最后规定了完善的争议解决机制，有一个争端解决机制使得理性的去解决纠纷，国家跟国家也是如此。联合国或者国际组织的存在，至少避免武力。另外重视大学组织结构的划分与职权界定，理顺了大学内部管理体制，其学术管理成为典范。用六个章节明确了各决策机构和学院职责、权限和聘任程序。

2、美国康奈尔大学。

（1）美国康奈尔大学章程文本构成。

康奈尔大学目前的章程是在特许状基础上发展而来的，大学最初的章程源于纽约州立法机构的授权，现有的章程是由25章组成的，其中章程1就涉及到大学的名字、性质、权利，还有校址、校徽、财政、学年、学院，以及独立的学术单位。第二部分董事会，包括权力、人员构成、任期、董事会委员进行的提名选举、历届校友进行的选举、由其他选民进行的选举、董事会人员、董事会议法定人数、名誉退休委员。第三部分董事会各分委员会。第四部分年度审计。第五部分校长，包括任职条件、权力、义务、期限。第六部分大学其他行政人员、副校长、副院长。第七部分院长，包括任职条件、权力、义务、期限。第八部分行政副校长和主要的财政官员。第九部分大学秘书。第十部分大学法律咨询顾问。第十一部分大学内部控制。第十二部分大学的院系，包括人员组成、学院功能、学院院长。第十三部分各学院人员组成、权力、职责、具体学院的介绍。第十四部分学位授予。第十五部分学院院长、主任及其他学术人员。第十六部分教学人员的聘任和任期，聘任的级别、期限与方式、续聘、程序、请假和解聘的权力。第十七部分教授。第十八部分大学人员赔偿。第十九部分利益冲突。第二十部分杂项条款。第二十一部分公平的受教育权和受雇佣权。第二十二部分修改章程的办法。

（2）康奈尔大学章程文本特点分析。

首先，康奈尔大学章程在第一章大学中的规定很好的表现了该校的办学精神。其次，康奈尔大学章程对其制定的主体资格进行了严格的规定。再次，康奈尔大学重视对行政管理人员相关的规定。

3、日本《东京大学宪章》。

主要涉及三大部分内容：

第一，学术。明晰了学术的基本目标与研究理念、研究方式和研究成果的运用。

第二，组织。具体阐述了大学自治的基本理念，学校内部组织以大学校长为核心的领导机制的构成和大学各个成员的责任、义务，以及人事的自律性。大学作为一个自治体来讲特别强调他的自律。

第三，管理。阐明了管理运营的基本目标、关于财务的基本构造，以及教育环境的营造和创造，学术情报信息的公开，以及对基本人权的尊重。

纵观《东京大学宪章》突出体现了以下几个构成要素：

大学理念的宣扬；学术本位的重申；组织结构的确立；明确管理原则；注重社会职能。

四、我国大学章程制定所涉及的要素内容探讨

1、对现有的大学章程的分析。

我们有一些分析对象：北京化工大学、黑龙江大学、华师大、吉林大学、上海交通大学、武汉理工大学、中国政法大学、北京师范大学、合肥工业大学、华北电力大学等十所学校进行比较。这些大学章程的框架体系不外乎这些。

（1）大学章程的框架体系。

序言；总则。学校功能与教育形式；办学活动；管理体制与运行机制。教职工；学生；校友；经费；资产与财务管理；举办者与学校关系；学校的权利义务以及其他外部关系；学校标识；附则。

（2）大学章程的治理结构。

这是很重要的内容，大学治理作为利益相关者参与学校重大事务决策的过程，他的实质是大学决策权的安排问题，所以以此为基础的大学治理结构主要是各种决策权力的分配结构和制度安排。从这个意义上讲大学治理结构是相当重要的一个内容，大学的治理结构应当是大学章程的核心和主体内容，它具体体现为学校内部的组织结构和管理体制，涉及到学校内部的各个权力主体、教职员工和学生利益相关群体之间的利益相互关系。从目前的制度环境来看，结合现在的《高等教育法》第39条的情况规定来看，在我们国家举办的高等学校实行的是共产党高校基层委员会领导下的校长负责制，这一点确实是中国特色，至少在现在是如此。所以可以看出来在各学校的章程中都规定党委领导下的校长负责制，部分高校章程对大学治理的理想结构进行了探索。中国政法大学章程规定“学校实行党委领导下的校长负责制。学校实行党委领导、校长负责、民主管理、依法办学的管理模式”。私底下好多领导干部都说校长负责能负什么责，他做出什么决策，谁让他负责，只有在其位谋其政的领导干部才知道大学管理中的真正困境或者问题所在，其他人一般很难感受。因为有的学校说我校长厉害，北京某一个著名高校就说我校长厉害，什么都是校长负责，干什么都是校长出尽力。有一个校长说，跟底下秘书说以后书记都要站在后头，他就从来没有站在校长前面过，这就很强势。其实书记和校长难免有磨合，到底谁说了算，这中国有两驾马车的问题，但是要协力。目前的章程都无法突破，都这么写，这是个特色，但总体上来说大学章程的制定都意识到怎么改革，一种理想的结构。比如董事会的模式，实际上是董事会集体决策的程序，所以我们可以看到目前各个大学的章程在形式上都均认可了党委领导、校长负责、教授治学和民主管理的中国特色大学治理理念。在权力的横向配制方面，大学治理与管理体制涉及学校的党委，学校行政以校长为代表，学术机构以及教授或者教职员工和群团组织之间的关系，。有的学校，像深圳大学的院系教师会议做得相当不错。现在在大学当校长也不仅仅是教育家，还要会管理，大学的校长不是所谓一般的学者，还要会经营学校，相当于企业家的素质，而恰恰很多校长学者气重，管理家的气质就缺乏，当一个好的校长真的不容易。

根据对十所大学章程管理体制部分规定内容的进行统计，各个大学章程都有所规定的主体为校长党委会、校长、学术委员会与学位评定委员会、教职工代表大会，除了黑龙江大学、上海交通大学等八所大学规定了民主党派和群众组织。所以可以看出来目前这些已有大学章程的学校确定了党委权力、行政权力、学术权力、民主管理权利四位一体的治理结构。

在纵向权力配制方面，大学治理与管理体制主要涉及到学校与院系、教学科研单位的主要校院系的两级管理体制，个别地方讲三级，它主要是两级，有的系是虚的。各学校章程都规定学校下设院系，院系在学校范围内实行自主管理，享有学校授予的办学权、人事权和资源配置。在学院的管理体制方面一般都呈现出党政的共同负责制，学校的层面是党委领导下的校长负责制，到学员的层面往往是党政联席会议，学院有院部会，学校有党政联席会议，这个往往是学院的联系机构。这里面都有党政的高度结合，在院系这一层次。把权利渗透到基层我个人认为是个问题。学校里头更多的学生事务，让院系做这一块就行了，让很多党的组织去做是不是名正言顺，我认为要瘦身，我们要瘦身，党的机构要瘦身，大学的党的机构也要瘦身，你做那么大干什么，那么多干什么，这是个问题，这其实是给我们党的同志减负，没有其它意思。在若干所大学里头专门强调根据需要设立了教授会，教授会是教授参与学院民主管理的重要形式，这是学院这一层次，根据学校的授权和章程统一行使专业设置、学科建设、教师聘任、学术评议等等。吉林大学、北师大在章程里面在学校和学院之间设置了“学部”。它作为一种学术机构存在，专门负责近似学科专业发展和学科规划等问题。

（3）大学章程的制度要素。

国家法律法规、教育行政规章和高校内部的规章制度构成大学治理的基本依据。理想的大学章程应当对学校运行的体制机制予以详细而明确地规定，但目前中国大学章程的现实情况则显示，大学章程仅仅是对学校内部多层次繁杂的规章制度予以最简洁的表达，所以总体上来讲跟英国牛津大学，跟美国康奈尔大学的规章大学章程比还有一定的差别。大学章程所涉及到的制度要素主要体现为两个层面，一个是大学内部的治理性制度，第二是大学运作的操作性制度。至于大学内部的治理性制度主要包括大学法人制度，强调党委领导下的校长负责制，强调教授治学制度，民主管理制度，学院管理制度，有教师管理制度和学生管理制度等等，这些是作为大学内部的一些治理制度，应该说这些规定与大学治理基本格局是相匹配的。

（4）大学章程的生成机制。

A、现在目前各个大学章程的制定过程中通过哪些机构审议的，哪些机关通过，最后决定，然后怎么去备案，或者是审批、核准、解释，现在有点五花八门，呈现出多样式、多样态。有的说是校长开行政会议，有的说党委开，所以目前的情况都有，有学校认为最高权利机构是党代会，有的说校长代表的行政，有点不完全一样。所以从目前来讲这也是非常有意思的问题，因为国外的公立大学往往有一个法律，或者有授权性的规定，然后成立个大学，根据这个制定章程的，要先有章程后有大学，这是在筹建大学的过程有章程。那中国不是这样，这也是中国特色，这是候补的。如果公立都是章程的话，都是国家法律法规的话，一个章程就很可以了。但是我们要强调大学是个独立的法人，按理讲先有章程然后再成立，这是个非常有意思的问题。所以大学章程的制定主体是谁，制定过程中的参与主体，谁有权去进行最后的通过和审议，谁有权去决定它生效，然后这里头的问题除了条例上的争议谁去解释，这从法律上来讲规则的制定权问题、阐明权问题、解释权问题。由于中国的特色，很多单位都说党代会通过，有的说那只是党委领导，没有说规章归他通过。有的学校是教职工领导大会，校长批了就行了，是校长作为法人代表。原来教育部章程讨论的过程中也谈过这个问题，我认为是非常有意思的问题，这没法给一个答案。现在你职工代表大会通过你说他违反了吗？从我个人的观点来讲教育部的规章是什么，这应该是更好的体现为一个指导性的文件，让我们各个公立大学尽快的按照高等教育法的规定去完善，是个指导性的文件。我不怕冒犯黄司长，我命令你一定要制定，不制定不行，还不好这么说。我不知道现在的规定怎么样，原来写两年必须怎么样，反正把词写得很委婉，用命令式的说法就不好听了。从法律上说应当就有义务的意思，所以更多的是指导性的文件，有些指导性文件你要想办法服从它，因为指导性文件对你是有好处的，你不服从也没关系，他能追你什么责，但是对你大学的发展不好，所以它应该更多的定为指导性的文件，原来有个叫管理规定，每个名词我们都琢磨过，至少我参与的时候提过，更多的体现为中央教育行政机关对于各类大学不是命令与服从的关系，是指导与被指导的关系，你是推动和促进他应该那样去做，应该是这样的。大学章程应该不能千人一面，应该探索不同的大学办学模式，鼓励大家创新，在中华人民共和国的范围内，在法律法规的框架范围内让他自己去创设出自己的未来。所以从某个意义上讲你是指导性的，你不是完全义务性的东西，还有个要允许大家创新探索，所以可以多元化的模式，主张要改革、探索、创新。

B、教育部31号令的规定。

当前大学制定章程的法律依据主要就是教育部最近出台的《高等学校章程制定暂行办法》。其二对于大学章程的要素的规定主要在第二章章程内容一章中。这应该积极的肯定，但是作为学者有不同的意见要反映，这是客观的，但并不是让大家去误解这个意思，更多的让大家了解大学规章制定过程中也有不同的意见，但是最后凝聚在一起形成了某种共识，所以下一步我们要很好的贯彻落实。之所以黄司长布置这个任务给我们，也是让大家了解国外的大学有什么样的章程。世界上那么多的一流大学，不是一日成就的，需要积累，需要学者们的贡献。我下面的内容也就是对31号令的解读，昨天孙司长已经花了两个多小时跟大家讲解，我就不多说了。

最后作个总结：

1、应当在相关法律法规中区分大学章程的必要事项和任意事项：对于大学作为法人的必要事项、对于高校内部治理结构中的一些必要环节以及对于学生、教师权利的保障与救济等应当作为必要事项。这是并不可少的事项，而对于属于大学自治范畴的一些事项，以及彰显各大学之间不同特点的一些事项，可以作为任意事项，可以在相关规范中提出一些建议性的条款或者任意条款，各个大学可以自主选择适用或者是制定符合自身特点的相关规定，也正是从这个意义上讲应该各个大学的章程不应该一样。

2、在我国目前的体制之下，大学章程应该注意处理好几种关系：

一是大学与外部的关系。大学与教育行政机关，大学与市场投资之间的关系，大学与大学之间的关系等。

二是大学内部的关系。应当说大学章程里相当一部分特色的东西是大学内部的关系，大学内部的治理结构，行政权与学术权之间的关系，还有大学与学校师生之间的关系，这个应该是需要细化和明确的，因为以后的老师或者学生要寻求自己的权利保障找谁去说话，到哪儿倾诉，当然是在大学内部了。因为你内部不能处理好的话你到法院去法院不受，所以学生的纠纷多少好一点，教委法院还受一点。老师跟学校发生的纠纷，据我了解没有几个人事部门受，法院说你什么关系也不是，所以学校和教师之间的纠纷据我了解纠纷往往是无果而终，所以有的老师最后逼的走极端了，这就解决不了纠纷。所以大学与外部的关系，大学与内部的治理结构都是在制定章程时必不可少的内容。所以大学章程制定的过程本身就是权益彰显的过程，包括大学章程制定中每个师生的知情权、参与权、监督权、表达权。

大学章程制定过程是个彰显权利的过程，也是提升每个人的法制理念和法制水平的过程，也是检验大学领导者和管理层智慧的过程，只有如此我们才能增强我们的凝聚力，提升我们学校的学术水准，增强大学的竞争力，同时也能够很好的处理好跟国家、社会、校友、一切关爱大学发展的有志之士的关系。所以大学章程制定过程不是简单的造势，也不是简单的宣传，而是非常有意思的过程，我希望大学章程制定的过程一定要写入每个大学的校史中。在座的各位领导来参与这样赋予意义的工程应该是个非常荣幸的事情。

主持人：各位代表，刚才湛中乐教授给我们作了个非常精彩的报告，全面的梳理了大学章程的历史，挑了三所具有代表性的西方发达国家的大学章程做了一些评述，对于我们落实好高等学校章程制定办法，制定学校自己的章程有很好的借鉴意义。

我最后占用大家几分钟的时间作个小结。这次培训班得到了在座的校领导以及省教育厅同志的大力支持，说明大家都很重视章程建设工作，总体感到这两天的培训应该说达到了预期的成效，我想简单的说几句话。

关于章程制定的若干问题，首先要充分的认识章程的地位和作用。通过这两天的培训我们也深刻的感受到认识章程的地位和作用对于我们制定好章程有非常重要的意义，首先明确章程的属性，章程是学校的基本法、组织法、权益保障法，章程主要是调整学校内部管理。我们也想推动章程制定形成学校依法自主办学的良好制度环境。其次章程制定地位也是制度建设的前提，从章程的内容来看，规定了高校办学的主要方面，从章程的制定程序来看，章程制定要走法定程序，章程在某种情况下具有法律效率。正确理解章程的作用，这是我们树立章程权威的基础。

其次充分认识办法实施的重要意义，在这个时候出台办法，我们知道高等教育法规定了章程，这次我们作为重要的工作提出来，我们认识到了章程制定的重要意义。高校现在进入了重要的转型期，进入了新的发展阶段，在这个新的环境下全面认识办法实施的重要意义，要站在推进教育体制改革的重大突破上，站在党中央国务院有关的要求上认识，站在解决制约高等学校改革和发展的具体问题来认识。

准确把握办法的内涵和基本要求有：

一要准确把握章程的指导思想和基本原则。

二要准确把握章程起草审议修改的程序。

三要抓住把握章程的内容。

四要准确把握章程审核的一些基本原则。

五是准确的把握教育行政部门的职责和履职的方式。

现代大学制度的本质及逻辑

彭 江

一、现代大学制度的本质

（一）现代大学制度的权力本质

在标准的哲学、社会学、法学和政治学中，权力被认为是一种影响力，是主体之间的社会、政治关系，权力通过强制实施而实现主体的利益。从经济学的角度看，权力就是权力主体对资源的控制力，权力的大小就是指权力主体所控资源数量的多少和质量的高低。制度作为影响人类行为的规则体系和权利关系，它的形成及其影响程度是由权力所决定的。从制度的形成关系上看，非正式制度要能够成为一种约束人类行为的规则，它必须经过相应的权力主体的确认，并由权力主体制定相应的实施机制和惩罚机制。而计划、命令乃至法规，则直接由权力主体所决定。因此，权力结构决定着制度结构，权力直接影响制度供给，权力运行的表现形式便是制度。权力不仅决定着制度的形成及其约束强度，而且成为经济增长的核心要素。因为权力主体决定着资源配置，从而决定着经济增长的生产要素的组合。

同样，现代大学制度作为关于大学的规则体系和权利关系，它的形成及其影响程度是由权力决定的。康宁认为，“高等教育资源是三种力量相互作用的结果：政府、市场和学术力量”。可以认为，影响现代大学制度形成和影响程度的权力主要是政治权力、经济权力和学术权力。政治权力是国家及其政府部门对有关大学的教育资源的控制力；经济权力是市场及其经济活动主体对有关大学的教育资源的控制力；学术权力是高等教育系统中的学术活动主体对有关大学的教育资源的控制力。以这三种权力为主构成的和现代大学相关的权力结构决定了现代大学制度的制度结构；和现代大学相关的权力结构的运行的表现形式就是现代大学制度，权力结构运行的状况决定了现代大学制度的变迁方式和变迁结果。因为和现代大学相关的权力主体决定着教育资源的配置，从而决定了大学中人、财、物、信息、时间等资源的组合，所以，权力及其构成状况是促进现代大学发展的核心要素。

（二）现代大学制度的利益本质

从哲学上来说，利益是一定的利益主体对于客体的价值肯定，它所反映的是某种客体能够满足主体的某种需要的程度。利益原则是人类社会生活的基本原则，利益在人类社会生活中发挥着极其重要的社会功能：利益是人们进行物质生产和精神生产的直接动力；利益需求是一切发明创造的原动力。利益需求也是制度的发明和创新的动力所在，利益是社会制度变迁的根本原因。诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”从经济学的角度看，利益的最大化是每个利益主体经济活动的最终目的，他们之间可能发生利益冲突，这就需要一套制度安排来规范利益冲突，达到利益协调。制度应社会生产与利益分配的需要而产生，又随利益关系的重新调整、利益格局重新划分的需要而进行制度创新，做出新一轮的制度安排。潜在利益的驱动是构成制度创新的原动力。

现代大学制度也是用以约束追求利益最大化的个体行为的一套规则体系。这些个体包括和大学相关的政府及其行政主管部门、市场及其经济活动主体、社会及其社会活动个体、大学及其教职员工和学生。现代大学制度所规范的利益主要有政治利益、经济利益和学术利益。政治利益是和大学相关的政治活动主体对于高等教育系统中某一对象政治价值的需要和肯定；经济利益是和大学相关的经济活动主体对高等教育系统中某一对象的经济价值的需要和肯定；学术利益是和大学相关的学术活动主体对高等教育系统中某一对象的学术价值的需要和肯定。社会主体的利益需求是现代大学制度被发明出来并不断创新的动力所在，大学制度由传统向现代变迁的根本原因是政治、经济、学术等潜在利益的存在。我国当前正在进行的现代大学制度的建设是一种制度创新，其实质是关于大学的利益结构的调整。我国建立现代大学制度是一种制度变迁的过程，落后于市场经济体制的建立，在时间上具有紧迫性。我国现代大学制度的建设是涉及全局的范围广泛的利益结构的调整。我们在讨论现代大学制度的时候，一定要弄明白它背后的利益及其结构状况，否则，现代大学制度的建设就可能出现偏差。

（三）现代大学制度的学术权力特性

大学制度中含有一定比例和性质的关于大学的学术权力，这是其重要特性，也是其“大学”特性的重要体现。伯顿·克拉克就认为高等教育系统中可以区分出多达十种的学术权力。广义来说，学术权力就是学术活动主体所拥有的对学术资源的控制力。比如大学教师拥有的对教学资源的控制力是一种学术权力，科研机构的研究人员拥有的对科研资源的控制力也是一种学术权力。但现代大学制度所规范的学术权力主要是以大学教师为主体的学术活动人员所拥有的对大学的学术资源的控制力。虽然研究型大学中主要从事科学研究的学术人员也拥有这种学术权力，甚至和大学相关的一些行政部门的管理人员也拥有这种学术权力，但大学教师所拥有的学术权力是现代大学制度中学术权力的主要部分，因为大学不仅涉及知识的创造，还涉及知识的传播，教学是一般大学最重要的学术活动；对一个国家的高等教育系统来说，研究型的大学毕竟是少数，高等教育系统中其它类型的学术活动基本上都是为教学服务的。“大学是以人才培养为主线，将其他学术活动有机联系起来的学术机构”。可以说，现代大学制度的权力特性之一是学术权力，而其学术权力特性则在于教师在人才培养活动中拥有的学术权力。

（四）现代大学制度的学术利益特性

学术是和知识相关的概念，学术既是知识活动的过程，也是知识活动的结果。学术活动包括知识的保存和延续、传播和应用等活动。学术利益就是学术活动主体对学术活动对象的价值肯定和学术活动对象满足学术活动主体的需求的程度。学术利益可以是精神利益，也可以是物质利益。学术活动对象能够产生学术利益的重要原因是在知识经济社会，知识是能够带来巨大价值增值的资本形态，学术活动中往往蕴藏着巨大的学术利益。当然，学术活动并不是大学的专利，其他社会组织所进行的学术活动也能带来学术利益。由于大学区别于其它学术组织的地方在于其人才培养活动，所以，大学的学术利益区别于其它学术机构的学术利益之处在于其人才培养活动所带来的学术利益。

同理，现代大学制度和其它社会制度的区别之一是学术利益的存在，这种学术利益区别于其它学术制度中的学术利益之处在于人才培养活动中蕴涵的学术利益。在不同的历史时期，大学的人才培养活动的目的、方式、方法等是大相径庭的。就利益相关者而言，传统大学的人才培养活动的学术利益的利益相关者主要是国家、教会、大学及其教师、学生，其中国家或教会曾在很长的历史时期内主导着学术利益的分配，是最大的实际获利主体。虽然后来教师和学生的学术利益逐步扩大，但总的来说，传统大学的学术利益结构是失衡的，利益分配模式是一元的。而在大学人才培养职能日益复杂和细化的今天，大学人才培养活动的学术利益相关者不仅包括政府、大学及其教师、学生，还包括图书出版、大众传媒、银行等市场主体、社会用人单位、社会中介机构、其它学术组织、大学的私人投资者等，人才培养活动学术利益的多元格局逐渐形成，在教育资源来源和办学主体、受教育者多元化的社会中，这种格局更加明显。而且，学生及其家长作为高等教育的“消费者”的观念使其在人才培养活动学术利益结构中的地位日益重要，其学术利益诉求日益高涨并获得了历史上从未有过的多种实现渠道。可见，现代大学制度的学术利益特性和传统大学制度的学术利益特性也是不一样的，不同之处在于前者的多元化和学生、教师作为利益主体的地位的空前提高。

二、大学制度的三种基本逻辑

（一）大学制度的政治逻辑

布鲁贝克认为关于大学的哲学基础有两种观点：认识论哲学和政治论哲学。认识论哲学认为大学的本质在于发展知识和掌握高深学问；政治论哲学则认为大学为建设国家服务。政治论哲学遵循的是政治逻辑。大学制度本质的政治逻辑首先强调大学制度要以国家和社会的发展为目的，要主动适应政治、经济体制的变化和社会的变迁，国家要成为制定大学制度的关键，国家要将大学制度纳入其总体发展战略的通盘考虑中。这种逻辑认为大学制度的制定和执行是国家公共政策运行的一种形式，和其它形式的国家公共政策在实质上并无太大的区别。其次，政治逻辑强调大学制度的“国家观念”：强调福利、机会均等等社会目标，主张学校教育对社会文化传统、共同价值观念、政治道德知识的继承与传递负责，从而保证社会的秩序与稳定，因此国家对教育有当然的职责，政府对教育的干预是一种必然。在大学日益走向社会的中心和大学的职能日益多样化、其经济、社会作用日益重要的今天，大学制度的政治逻辑和政治论哲学日益取得了存在和流行的合法性。

就我国而言，传统大学制度在哲学基础上是一种典型的政治逻辑：要么太强调大学的政治斗争的工具价值，要么太强调大学的经济社会发展的工具价值。目前我国的大学制度仍太强调大学的国家战略价值，可以说仍旧属于传统大学制度的范畴。国内的一些研究者也很强调大学制度适应国家战略、为国家战略服务，提出建设“有中国特色的现代大学制度”、 “中国现代大学制度”等理念，反映出了一种较强的“国家观念”意识。这本身是很对的，但要防止因此走向偏激的“一元”逻辑。政治逻辑很强调大学制度中权力结构和利益结构中权力和利益主体尤其是国家的政治权力和利益，甚至用政治权力和政治利益取代其它权力和利益。

（二）大学制度的市场逻辑

市场逻辑的本意是在特定制度约束条件下的个人权利的自由交易。自由交易意味着个人自主权利的确立和保障。市场逻辑是基于方法论个人主义的哲学基础的。所谓方法论个人主义就是人类的所有行为应该从个体的角度去寻找原因。它把个人看作是分析和规范化的基础，社会被当作个人追求其自身利益的总量的结果，国家是个人得以追求其自身利益的机构。方法论个人主义派生出来的一些基本信条如个人主义、自由至上、有限政府、民主法制等，也是市场逻辑的哲学基础。在教育上，“市场逻辑反映了学校教育的‘生产投资’与‘商品消费’的新性质，强调在竞争与效率的目标下，要减少政府的直接干预，通过保证自由交易的选择（即‘择校’）来提高教育的质量与效率”。

关于大学制度的市场逻辑强调大学是具有法人地位的独立的社会组织，自主办学权是大学存在和发展的基础，政府应对大学进行非常有限的干预；大学之间应进行竞争，教育资源通过市场配置机制将会得到优化配置而产生最大的效益；大学制度的构建应引入市场机制并主动适应市场体制。改革开放后，随着我国市场经济体制的逐步确立，关于高等教育和大学制度的市场逻辑也逐渐发展起来，并一度成为理论界讨论的热点。如1998年的《高等教育法》明确规定了大学的法人地位，规定了大学的各项办学自主权，可以说蕴涵了市场逻辑（当然也有政治逻辑）的影子。从1985年开始的大学制度的各项改革，如大学的举办体制、投资体制、管理体制、招生和分配制度以及大学内部管理体制的改革，尤其是1999年开始的高等教育的大扩招等，从某种程度上反映出市场逻辑的广泛影响。“市场逻辑的引入带来大学的一系列变革，或者说大学的变革贯穿了市场的逻辑，而呈现出新的态势。”目前国内的一部分研究者对现代大学制度本质的研究也在一定程度上反映出市场逻辑的影响。如有论者认为“学校面向社会自主办学”是现代大学制度的核心；认为股份制是建立现代大学制度的重要途径；或建议引入企业理念建立我国的现代大学制度。应当说，现代大学制度本质研究的市场逻辑反映了我国经济社会发展的时代之需，是我们研究现代大学制度必须重视的一种逻辑思路，但和政治逻辑一样，市场逻辑若走向“一元”逻辑也将是一件很危险的事情。市场逻辑背后反映的是对大学制度中权力和利益主体尤其是市场主体的大学经济权力和经济利益的强调。

（三）大学制度的学术逻辑

学术逻辑在哲学上可以认为是布鲁贝克所言的认识论哲学，认为大学的本质在于发展知识和传播高深学问；认为大学是一种实体性学术机构，有其自身的学术逻辑。学术逻辑认为学术就是知识的保存、变革、创造、传播和运用活动及其活动结果。学术活动具有自由性、自主性、学科性等特点，这些特点本质地规定着大学的产生、发展、功能与行为特点。学术活动的价值既是大学形成的原因，又是大学存在的根基。“支配着大学的根本是学术，大学正是在学术这一本质特点上，确定着自己存在的根据、自身与他物之间的关系以及自身的发展。”

关于大学制度的学术逻辑强调现代大学制度要遵循知识、学科发展的内在逻辑和高等教育的内在规律；现代大学不应被外在的经济力量和政治力量所左右，大学制度的建设应遵循“大学的逻辑”。大学制度研究发展出了一些很重要的文化理论研究范式，如“大学文化”、“大学精神”、“大学理念”、“学术自由”等理论。这些研究范式从文化精神的角度揭示了大学作为学术组织区别于其它组织的特质所在，也是“学术逻辑”的某种表现。如有论者认为现代大学制度的本质在于其“文化本色”或“制度性文化”；“大学精神与大学制度互为表里，大学精神产生于现代大学制度之中，大学制度蕴涵滋养着大学精神，超拔的大学精神附丽于坚实的大学制度才得以薪火相传”；认为“大学理念是现代大学制度的根基”；认为学术自由是现代大学制度的基础。学术逻辑背后反映的是对大学制度中权力和利益主体尤其是以教授为代表的教师群体的学术权力和学术利益的强调。

三、现代大学制度的逻辑归属

传统大学制度在理论基础上和实践上比较强调某一权力和利益要素，在哲学上遵循“一元”逻辑；或强调各权力和利益要素的“混合”，是一种“混合”逻辑。现代大学制度要成为“现代”的大学制度，必须是“多元”逻辑，而且，其权力和利益要素不应是关系不大的“混合”，而应是相互牵制、保持动态平衡的“制衡”关系。现代社会的重要特点之一就是社会权力和利益的多元化格局，“制衡”逻辑理应是现代大学制度的逻辑归属。

（一）现代大学制度应从“一元”逻辑走向“多元”逻辑

关于现代大学制度的政治逻辑、市场逻辑或学术逻辑若被不恰当地强调，就会变成“一元”逻辑。“一元”逻辑实质就是现代大学制度的权力和利益结构中某一权力和利益要素取得支配性地位，其它权力和利益要素被压制或忽视，整个制度体系的权力和利益结构处于制衡缺失的失衡状态，容易出现某些问题。

第一，如果政治逻辑变成“一元”逻辑，就容易造成政府对高等教育和大学管理的“政府失灵”（government failure）。“政府失灵”主要是由于教育行政部门对关于大学的市场主体和大学内部事务的不恰当干预造成的，实质是国家和政府的政治权力和政治利益在大学制度中居于不恰当的主导地位。“政府失灵”表现在政府干预造成的“外部性”（副作用）；对教育资源的浪费；容易形成某些大学的垄断；容易造成大学间的不公平；不能对大学进行有效的激励；大学缺乏个性的趋同现象等。

第二，如果市场逻辑变成“一元”逻辑，就容易发生用市场配置高等教育资源的“市场失灵”(market failure)。“市场失灵”是由市场机制本身的固有缺陷和外部环境的某些限制造成的，实质上是大学或其它市场主体的经济权力和经济利益在大学制度中被过分强调，由于市场主体固有的唯利趋向和自由主义的行为取向得到没有约束的释放，使大学制度体系失去平衡，造成教学质量下降、学校和教师的短期行为增多、课程的频繁变换使教学变得不稳定、校园文化缺乏人文特色等诸多问题。

第三，如果学术逻辑变成“一元”逻辑，就容易发生大学内部管理的“学校失灵”（school failure）。大学是一种学术组织，学术力量在大学中理应居于核心地位，但若学术权力和学术利益在大学制度体系中被过分强调，其它权力和利益要素受到过分的压制，同样会产生一些副作用，因为学术权力和学术利益具有权力和利益的共性：不受制约的权力容易腐败，不受限制的利益容易膨胀。当前，“学校失灵”的种种现象有愈演愈烈之势，如：学术权力滥用、学术权力错位、学术腐败、学术资源分配中的利益失衡、学术失范、学术专制等。

事实上，人们早就意识到现代大学制度的“一元”逻辑的危险性，虽然有人在现代大学制度的研究中比较强调某一种逻辑，但很少有人坚持“一元”逻辑。人们的目光自然会投向“多元”逻辑。“多元”逻辑强调现代大学制度的权力和利益的多元化；强调采用某种逻辑要“适度”，各个逻辑协调共存。如有人认为：“在新时代里，我们不能容忍大学寓于象牙塔之中，不能容忍纯粹的理性主义的偏执和保守，不能满足于培养一些空头的理论家。同时，也不能容忍极端的功利化行为，不能容忍大学异化为不再具有大学基本属性和基本特征的异类组织，不能容忍大学组织可以无视自身的使命和功能而去盲目地迎合社会不合理的需要的一些行为。”有人认为“大学自身发展的内在逻辑与市场逻辑之间不可避免地存在矛盾和冲突，因此，大学对市场化的选择不是非此即彼的选择，而是通过协调政府、市场和大学自身要求三种力量，表现出对纯粹市场化的超越。”“综上所述，针对我国的国情，教育产业的形成与发展，即要强化国家理念又要强化市场逻辑，而国家理念与市场逻辑在教育的并存与冲突是客观存在，对这种客观存在的冲突的不断协调与解决，正是我国教育产业形成与发展的动力和产业化过程。”

（二）现代大学制度应从“多元”逻辑走向“制衡”逻辑

现代大学制度的“多元”逻辑超越了“一元”逻辑，可以避免制度体系中某种权力的集权和某种利益的畸形膨胀的危险。但如上面论者所言，“多元”逻辑之间会产生冲突和矛盾，这是“多元”逻辑所必须面对的问题。如何化解不同逻辑之间的冲突和矛盾？答案之一就是让现代大学制度所规范的各种权力和利益相互制衡，保持动态的平衡。“制衡”逻辑是现代大学制度的“现代”性的根本体现。

同时，现代大学制度的“多元”逻辑虽然实现了权力、利益的多元化，但容易犯权力和利益“混合”的错误。所谓权力和利益的“混合”，指现代大学制度中的各种权力和利益虽然形式上处于一个统一的规则体系中，但相互之间关系不大，处于一种缺乏结构的“准组织”状态。在权力和利益的“混合”状态中，各个权力和利益及其主体各自为政，相互之间影响有限，更谈不上制衡对方。在规则体系的局部范围内，某种强势权力和利益容易走上“一元”逻辑的老路，而整个规则体系就相当于多个“一元”逻辑的简单相加。为了避免大学制度“多元”逻辑产生多个“一元”逻辑简单“混合”的危险，必须使大学制度的各种权力和利益相互制衡，这样既尊重了“多元”逻辑，又可能避免各种权力和利益过分分散甚至分裂的危险。只有遵循大学制度的“制衡”逻辑，才可能构建起结构紧密又动态变化的规则体系，才可能实现大学规则体系的整体结构功能的优化。“制衡”逻辑是现代大学制度的逻辑归属，是大学制度由传统向现代转型的必然要求。

“制衡”逻辑最重要的是科学合理的制衡机制的构建，制衡机制是制衡逻辑的运行方式。在现代企业制度中，制衡机制是其核心机制。同样，制衡机制也是现代大学制度的核心机制。所谓现代大学制度的制衡机制，指政府主管部门、大学及其教职员工、市场主体、社会团体、学生及其家长、其它社会个体等现代大学的相关主体之间在各方面形成的相互联系、相互制约的一种机制，它直接或间接地作用于现代大学的各项活动。而制衡机制要发挥有效的作用，必须首先建立一些主要的作用基点，然后再向其它各方面扩展、渗透，从而形成一个多层次、全方位的制衡体系和实际运作机制。

由前文的分析得知，权力和利益是制度的实质所在，所以，权力制衡和利益制衡应该就是制衡机制的主要作用基点。在现代大学制度中，政治权力、经济权力和学术权力是三种最主要的权力要素，所以权力制衡主要是这三者之间的相互制衡；同样，利益制衡主要是政治利益、经济利益和学术利益的相互制衡。在我国的现代大学制度的权力制衡和利益制衡中，由于历史和传统原因，我们必须注意经济权力、经济利益和学术权力、学术利益的培养和扶持，否则，力量失衡的制衡只能是形式上的制衡，不可能达成平衡。同时，我们还要注意其它权力和利益要素的培养，尤其是社会权力和社会利益要素的培养，真正实现现代大学制度的多元化和多元制衡。

（《高教探索》2005年第5期）

四川外语学院《外语院校发展参考》

第3期（总第6期）（2012年5月15日）